Dr. Soepomo Prodjoharjono, MSocSc., Ak.( P O M P I )

UU PARTAI POLITIK YANG DISAHKAN DPR 17DEC2010

2010-12-18T08:04:00.002+07:00

UNDANG-UNDANG REPUBLIK INDONESIA
NOMOR ... TAHUN ...
TENTANG
PERUBAHAN ATAS UNDANG-UNDANG
NOMOR 2 TAHUN 2008
TENTANG
PARTAI POLITIK

DENGAN RAHMAT TUHAN YANG MAHA ESA
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA,

Menimbang:
a. bahwa dalam rangka menguatkan pelaksanaan demokrasi dan sistem kepartaian yang efektif sesuai dengan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, diperlukan penguatan kelembagaan serta peningkatan fungsi dan peran partai politik;
b. bahwa Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang Partai Politik perlu diperbarui sesuai dengan tuntutan dan dinamika perkembangan masyarakat;
c. bahwa berdasarkan pertimbangan sebagaimana dimaksud dalam huruf a dan huruf b, perlu membentuk Undang-Undang tentang Perubahan atas undang-undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang Partai Politik;

Mengingat:
1. Pasal 20, Pasal 21, Pasal 22E ayat (3), Pasal 24C ayat (1), Pasal 28, Pasal 28C ayat (2) dan Pasal 28J Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2. Undang-Undang Nomor 2 tahun 2008 tentang Partai Politik (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 2, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4801);

Dengan Persetujuan Bersama
DEWAN PERWAKILAN RAKYAT REPUBLIK INDONESIA
dan
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA
MEMUTUSKAN:

Menetapkan:

UNDANG-UNDANG TENTANG PERUBAHAN ATAS UNDANG-UNDANG NOMOR 2 TAHUN 2008 TENTANG PARTAI POLITIK

Pasal I

Beberapa ketentuan dalam Undang‑Undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang Partai Politik (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 2; Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4801) diubah sebagai berikut:

1. Ketentuan Pasal 1 angka 7 diubah sehingga Pasal 1 berbunyi sebagai berikut:

Pasal 1
Dalam Undang-Undang ini yang dimaksud dengan:
1. Partai Politik adalah organisasi yang bersifat nasional dan dibentuk oleh sekelompok warga negara Indonesia secara sukarela atas dasar kesamaan kehendak dan cita-cita untuk memperjuangkan dan membela kepentingan politik anggota, masyarakat, bangsa dan negara, serta memelihara keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
2. Anggaran Dasar Partai Politik, selanjutnya disingkat AD, adalah peraturan dasar Partai Politik.
3. Anggaran Rumah Tangga Partai Politik, selanjutnya disingkat ART, adalah peraturan yang dibentuk sebagai penjabaran AD.
4. Pendidikan Politik adalah proses pembelajaran dan pemahaman tentang hak, kewajiban, dan tanggung jawab setiap warga negara dalam kehidupan berbangsa dan bernegara.
5. Keuangan Partai Politik adalah semua hak dan kewajiban Partai Politik yang dapat dinilai dengan uang, berupa uang, atau barang serta segala bentuk kekayaan yang dimiliki dan menjadi tanggung jawab Partai Politik.
6. Menteri adalah Menteri yang membidangi urusan hukum dan hak asasi manusia.
7. Kementerian adalah Kementerian yang membidangi urusan hukum dan hak asasi manusia.

2. Ketentuan Pasal 2 ayat (1) diubah, diantara ayat (1) dan ayat (2) disisipkan 2 (dua) ayat yakni ayat (1a) dan ayat (1b) serta ditambahkan huruf g, huruf h, huruf i, dan huruf m, sehingga Pasal 2 berbunyi sebagai berikut:

Pasal 2
(1) Partai Politik didirikan dan dibentuk oleh paling sedikit 30 (tiga puluh) Warga Negara Indonesia yang telah berusia 21 (dua puluh satu) tahun atau sudah menikah dari setiap provinsi.
(1a) Partai politik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) didaftarkan oleh paling sedikit 50 (lima puluh) orang pendiri yang mewakili seluruh pendiri partai politik dengan akta notaris.
(1b) Pendiri dan pengurus partai politik dilarang merangkap sebagai anggota partai politik lain.
(2) Pendirian dan pembentukan Partai Politik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) menyertakan 30% (tiga puluh perseratus) keterwakilan perempuan.
(3) Akta notaris sebagaimana dimaksud pada ayat (1) harus memuat AD dan ART serta kepengurusan Partai Politik tingkat pusat.
(4) AD sebagaimana dimaksud pada ayat (3) memuat paling sedikit:
a. asas dan ciri Partai Politik;
b. visi dan misi Partai Politik;
c. nama, lambang, dan tanda gambar Partai Politik;
d. tujuan dan fungsi Partai Politik;
e. organisasi, tempat kedudukan, dan pengambilan keputusan;
f. kepengurusan Partai Politik;
g. mekanisme rekrutmen keanggotaan partai politik dan jabatan politik;
h. sistem kaderisasi;
i. mekanisme pemberhentian anggota partai politik;
j. peraturan dan keputusan Partai Politik;
k. pendidikan politik;
l. keuangan Partai Politik; dan
m. mekanisme penyelesaian perselisihan internal partai politik.
(5) Kepengurusan Partai Politik tingkat pusat sebagaimana dimaksud pada ayat (3) disusun dengan menyertakan paling rendah 30% (tiga puluh perseratus) keterwakilan perempuan.

3. Ketentuan Pasal 3 ayat (1) dan ayat (2) huruf c, huruf d, dan huruf e diubah, sehingga Pasal 3 berbunyi sebagai berikut:

Pasal 3
(1) Partai Politik harus didaftarkan ke Kementerian untuk menjadi badan hukum.
(2) Untuk menjadi badan hukum sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Partai Politik harus mempunyai:
a. akta notaris pendirian Partai Politik;
b. nama, lambang, atau tanda gambar yang tidak mempunyai persamaan pada pokoknya atau keseluruhannya dengan nama, lambang, atau tanda gambar yang telah dipakai secara sah oleh Partai Politik lain sesuai dengan peraturan perundang-undangan;
c. kepengurusan pada setiap provinsi dan paling sedikit 75% (tujuh puluh lima perseratus) dari jumlah kabupaten/kota pada provinsi yang bersangkutan dan paling sedikit 50% (lima puluh perseratus) dari jumlah kecamatan pada kabupaten/kota yang bersangkutan;
d. kantor tetap pada tingkatan pusat, provinsi dan kabupaten/kota sampai tahapan terakhir pemilihan umum; dan
e. rekening atas nama Partai Politik.

4. Ketentuan Pasal 4 ayat (1) diubah, sehingga Pasal 4 berbunyi sebagai berikut:

Pasal 4
(1) Kementerian menerima pendaftaran dan melakukan penelitian dan/atau verifikasi kelengkapan dan kebenaran sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 dan Pasal 3 ayat (2).
(2) Penelitian dan/atau verifikasi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan paling lama 45 (empat puluh lima) hari sejak diterimanya dokumen persyaratan secara lengkap.
(3) Pengesahan Partai Politik menjadi badan hukum dilakukan dengan Keputusan Menteri paling lama 15 (lima belas) hari sejak berakhirnya proses penelitian dan/atau verifikasi.
(4) Keputusan Menteri mengenai pengesahan Partai Politik sebagaimana dimaksud pada ayat (3) diumumkan dalam Berita Negara Republik Indonesia.

5. Ketentuan Pasal 5 diubah, sehingga Pasal 5 berbunyi sebagai berikut:

Pasal 5
(1) AD dan ART dapat diubah sesuai dengan dinamika dan kebutuhan Partai Politik.
(2) Perubahan AD dan ART sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan berdasarkan hasil forum tertinggi pengambilan keputusan Partai Politik.
(3) Perubahan AD dan ART sebagaimana dimaksud pada ayat (1) harus didaftarkan ke Kementerian paling lama 30 (tiga puluh) hari terhitung sejak terjadinya perubahan tersebut.
(4) Pendaftaran perubahan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) menyertakan akta notaris mengenai perubahan AD dan ART.

6. Ketentuan Pasal 16 ayat (2) diubah, sehingga Pasal 16 berbunyi sebagai berikut:

Pasal 16
1) Anggota Partai Politik diberhentikan keanggotannya dari Partai Politik apabila:
a.meninggal dunia;
b.mengundurkan diri secara tertulis;
c.menjadi anggota Partai Politik lain; atau
d.melanggar AD dan ART.
2) Tata cara pemberhentian keanggotaan Partai Politik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dalam AD dan ART.
3) dalam hal anggota Partai Politik yang diberhentikan adalah anggota lembaga perwakilan rakyat, pemberhentian dari keanggotaan Partai Politik diikuti dengan pemberhentian dari keanggotaan di lembaga perwakilan rakyat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

7. Diantara ayat (3) dan ayat (4) disisipkan 1 (satu) ayat yakni ayat (3a), sehingga Pasal 19 berbunyi sebagai berikut:

Pasal 19
1) Kepengurusan Partai Politik tingkat pusat berkedudukan di ibu kota negara.
2) Kepengurusan Partai Politik tingkat provinsi berkedudukan di ibu kota provinsi.
3) Kepengurusan Partai Politik tingkat kabupaten/kota berkedudukan di ibu kota kabupaten/kota.
(3a) Kepengurusan Partai Politik tingkat kecamatan berkedudukan di ibu kota kecamatan.
(4) Dalam hal kepengurusan Partai Politik dibentuk sampai tingkat kelurahan/desa atau sebutan lain, kedudukan kepengurusannya disesuaikan dengan wilayah yang bersangkutan.

8. Ketentuan Pasal 23 ayat (2) diubah, sehingga Pasal 23 berbunyi sebagai berikut:

Pasal 23
(1) Pergantian kepengurusan Partai Politik di setiap tingkatan dilakukan sesuai dengan AD dan ART.
(2) susunan kepengurusan hasil pergantian kepengurusan Partai Politik tingkat pusat didaftarkan ke Kementerian paling lama 30 (tiga puluh) hari terhitung sejak terbentuknya kepengurusan yang baru.
(3) susunan kepengurusan baru Partai Politik sebagaimana dimaksud pada ayat (2) ditetapkan dengan Keputusan Menteri paling lama 7 (tujuh) hari terhitung sejak diterimanya persyaratan.

9. Ketentuan Pasal 29 ayat (1) huruf c dan huruf d serta ayat (2) diubah, dan diantara ayat (1) dan ayat (2) disisipkan 1 (satu) ayat yakni ayat (1a) sehingga Pasal 29 berbunyi sebagai berikut:

Pasal 29
(1) Partai Politik melakukan rekrutmen terhadap warga negara Indonesia untuk menjadi:
a. anggota Partai Politik;
b. bakal calon anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah;
c. bakal calon kepala daerah dan wakil kepala daerah; dan
d. bakal calon Presiden dan Wakil Presiden.
(1a) Rekrutmen sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b dilaksanakan melalui seleksi kaderisasi secara demokratis sesuai dengan AD dan ART dengan mempertimbangkan keterwakilan perempuan paling sedikit 30% (tiga puluh perseratus).
(2) Rekrutmen sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf c dan huruf d dilakukan secara demokratis dan terbuka sesuai dengan AD dan ART serta peraturan perundang-undangan.
(3) Penetapan atas rekrutmen sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) dilakukan dengan keputusan pengurus Partai Politik sesuai dengan AD dan ART.

10.Ketentuan Pasal 32 diubah, sehingga Pasal 32 berbunyi sebagai berikut:

Pasal 32
(1) Perselisihan Partai Politik diselesaikan oleh internal Partai Politik sebagaimana diatur di dalam AD dan ART.
(2) Penyelesaian perselisihan internal Partai Politik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan oleh suatu mahkamah partai politik atau sebutan lain yang dibentuk oleh Partai Politik.
(3) susunan mahkamah sebagaimana dimaksud pada ayat (2) disampaikan oleh Pimpinan Partai Politik kepada Kementerian.
(4) Penyelesaian perselisihan internal partai politik sebagaimana dimaksud pada ayat (2) harus diselesaikan paling lambat 60 (enam puluh) hari.
(5) Putusan mahkamah partai politik bersifat final dan mengikat secara internal dalam hal perselisihan yang berkenaan dengan kepengurusan.

11.Ketentuan Pasal 33 ayat (1) diubah, sehingga Pasal 33 berbunyi sebagai berikut:

Pasal 33
(1) Dalam hal penyelesaian perselisihan tidak tercapai sebagaimana dimaksud dalam Pasal 32, penyelesaian perselisihan dilakukan melalui pengadilan negeri.
(2) Putusan pengadilan negeri adalah putusan tingkat pertama dan terakhir, dan hanya dapat diajukan kasasi kepada Mahkamah Agung.
(3) Perkara sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diselesaikan oleh pengadilan negeri paling lama 60 (enam puluh) hari sejak gugatan perkara terdaftar di kepaniteraan pengadilan negeri dan oleh Mahkamah Agung paling lama 30 (tiga puluh) hari sejak memori kasasi terdaftar di kepaniteraan Mahkamah Agung.

12. Diantara ayat (3) dan ayat (4) Pasal 34 disisipkan 2 (dua) ayat yakni ayat (3a) dan ayat (3b) serta ayat (4) diubah sehingga Pasal 34 berbunyi sebagai berikut:

Pasal 34
(1) Keuangan Partai Politik bersumber dari:
a. iuran anggota;
b. sumbangan yang sah menurut hukum; dan
c. bantuan keuangan dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara/Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.
(2) Sumbangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b, dapat berupa uang, barang, dan/atau jasa.
(3) Bantuan keuangan dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara/Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf c diberikan secara proporsional kepada Partai Politik yang mendapatkan kursi di Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah provinsi, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah kabupaten/kota yang penghitungannya berdasarkan jumlah perolehan suara.
(3a) Bantuan keuangan dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara/Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (3) dialokasikan untuk melaksanakan pendidikan politik bagi anggota partai politik dan masyarakat.
(3b) Pendidikan Politik sebagaimana dimaksud pada ayat (3a) berkaitan dengan kegiatan:
a. pendalaman mengenai empat pilar berbangsa dan bernegara yaitu Pancasila, UUD 1945, Bhinneka Tunggal Ika dan NKRI;
b. pemahaman mengenai Hak dan Kewajiban Warga Negara Indonesia dalam membangun etika dan budaya politik; dan
c. pengkaderan anggota partai politik secara berjenjang dan berkelanjutan.
(4) Bantuan keuangan dan laporan penggunaan bantuan keuangan kepada partai politik sebagaimana dimaksud pada ayat (3) dan (3a) diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah.

13. Diantara Pasal 34 dan Pasal 35 disisipkan 1 (satu) pasal, yakni Pasal 34A yang berbunyi sebagai berikut:

Pasal 34A
(1) Partai Politik wajib menyampaikan laporan pertanggungjawaban penerimaan dan pengeluaran yang bersumber dari dana bantuan APBN dan APBD sebagaimana dimaksud dalam Pasal 34 ayat (1) huruf c disampaikan kepada Badan Pemeriksa Keuangan secara berkala 1 (satu) Tahun sekali untuk diaudit paling lambat 1 (satu) bulan setelah Tahun Anggaran berakhir.
(2) Audit laporan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), dilakukan 3 (tiga) bulan setelah Tahun Anggaran berakhir.
(3) Hasil audit atas laporan pertanggungjawaban penerimaan dan pengeluaran sebagaimana dimaksud pada ayat (2) disampaikan kepada partai politik paling lambat 1 (satu) bulan setelah diaudit.

14. Ketentuan Pasal 35 ayat (1) huruf c diubah, sehingga Pasal 35 berbunyi sebagai berikut:

Pasal 35
(1) Sumbangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 34 ayat (1) huruf b yang diterima Partai Politik berasal dari:
a. perseorangan anggota Partai Politik yang pelaksanaannya diatur dalam AD dan ART;
b. perseorangan bukan anggota Partai Politik, paling banyak senilai Rp1.000.000.000,00 (satu miliar rupiah) per orang dalam waktu 1 (satu) tahun anggaran; dan
c. perusahaan dan/atau badan usaha, paling banyak senilai Rp7.500.000.000,00 (tujuh miliar lima ratus juta rupiah) per perusahaan dan/atau badan usaha dalam waktu 1 (satu) tahun anggaran.
(2) Sumbangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) didasarkan pada prinsip kejujuran, sukarela, keadilan, terbuka, tanggung jawab, serta kedaulatan dan kemandirian Partai Politik.

15. Ketentuan Pasal 39 diubah, sehingga Pasal 39 berbunyi sebagai berikut:

Pasal 39
(1) Pengelolaan keuangan Partai Politik dilakukan secara transparan dan akuntabel.
(2) Pengelolaan keuangan Partai Politik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diaudit oleh akuntan publik setiap 1 (satu) tahun dan diumumkan secara periodik .

(3) Partai Politik wajib membuat laporan keuangan untuk keperluan audit dana yang meliputi:
a. laporan realisasi anggaran partai politik;
b. laporan neraca; dan
c. laporan arus kas.

16. Ketentuan Pasal 45 diubah, sehingga Pasal 45 berbunyi sebagai berikut:

Pasal 45
Pembubaran Partai Politik sebagaimana dimaksud dalam Pasal 41 diumumkan dalam Berita Negara Republik Indonesia oleh Kementerian.

17. Ketentuan Pasal 47 ayat (1) diubah, sehingga Pasal 47 berbunyi sebagai berikut:

Pasal 47
(1) Pelanggaran terhadap ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2, Pasal 3, Pasal 9 ayat (1) dan Pasal 40 ayat (1) dikenai sanksi administratif berupa penolakan pendaftaran Partai Politik sebagai badan hukum oleh Kementerian.
(2) Pelanggaran terhadap ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 13 huruf h dikenai sanksi administratif berupa teguran oleh Pemerintah.
(3) Pelanggaran terhadap ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 13 huruf i dikenai sanksi administratif berupa penghentian bantuan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara/Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah sampai laporan diterima oleh Pemerintah dalam tahun anggaran berkenaan.
(4) Pelanggaran terhadap ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 13 huruf j dikenai sanksi administratif berupa teguran oleh Komisi Pemilihan Umum.
(5) Pelanggaran terhadap ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 40 ayat (3) huruf e dikenai sanksi administratif yang ditetapkan oleh badan/lembaga yang bertugas untuk menjaga kehormatan dan martabat Partai Politik beserta anggotanya.

18. Ketentuan Pasal 51 ayat (1), ayat (2), ayat (3), dan ayat (4) diubah, ayat (3) dihapus, diantara ayat (1) dan ayat (2) disisipkan 3 (tiga) ayat yakni ayat (1a), ayat (1b) dan ayat (1c), sehingga Pasal 51 berbunyi sebagai berikut:

Pasal 51
1) Partai Politik yang telah disahkan sebagai badan hukum berdasarkan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang Partai Politik tetap diakui keberadaannya dengan kewajiban melakukan penyesuaian menurut Undang-Undang ini dengan mengikuti verifikasi.
(1a) Verifikasi Partai Politik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan partai politik yang dibentuk setelah undang-undang ini diundangkan, selesai paling lambat 2,5 tahun sebelum hari pemungutan suara pemilihan umum.
(1b) Dalam hal partai politik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tidak memenuhi syarat verifikasi, keberadaan partai politik tersebut tetap diakui sampai dilantiknya anggota DPR, DPRD Provinsi, dan DPRD Kabupaten/Kota hasil pemilihan umum tahun 2014.
(1c) Anggota DPR, DPRD Provinsi, dan DPRD Kabupaten/Kota dari partai politik sebagaimana dimaksud pada ayat (1a) tetap diakui keberadaannya sebagai anggota DPR, DPRD Provinsi, dan DPRD Kabupaten/Kota sampai akhir periode keanggotaannya.
(2) Perubahan AD sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (4) huruf g, huruf h, huruf i, dan huruf m wajib dipenuhi pada kesempatan pertama diselenggarakan forum tertinggi pengambilan keputusan partai politik sesuai dengan AD dan ART setelah undang-undang ini diundangkan.
(3) Dihapus.
(4) Penyelesaian perkara Partai Politik yang sedang dalam proses pemeriksaan di pengadilan dan belum diputus sebelum Undang-Undang ini diundangkan, penyelesaiannya diputus berdasarkan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang Partai Politik.
(5) Perkara Partai Politik yang telah didaftarkan ke pengadilan sebelum Undang-Undang ini diundangkan dan belum diproses, perkara dimaksud diperiksa dan diputus berdasarkan Undang-Undang ini.

Pasal II
Undang-Undang ini mulai berlaku pada tanggal diundangkan.

Agar setiap orang mengetahuinya, memerintahkan pengundangan Undang-Undang ini dengan penempatannya dalam Lembaran Negara Republik Indonesia.

Disahkan di Jakarta
pada tanggal…bulan...Tahun...

PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA,

SUSILO BAMBANG YUDHOYONO

Diundangkan di Jakarta
pada tanggal...bulan…Tahun…

MENTERI HUKUM DAN HAK ASASI MANUSIA
REPUBLIK INDONESIA,

PATRIALIS AKBAR

LEMBARAN NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN … NOMOR …

Draft RUU - Keistimewaan DIY

2010-12-17T12:04:00.002+07:00

RANCANGAN
UNDANG -UNDANG REPUBLIK INDONESIA
NOMOR ……. TAHUN ……..
TENTANG
KEISTIMEWAAN PROVINSI
DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA
DENGAN RAHMAT TUHAN YANG MAHA ESA
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA,

Menimbang:
a. bahwa Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan Undang-Undang;
b. bahwa Kesultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan Kadipaten Pakualaman telah mempunyai wilayah, pemerintahan, dan penduduk sebelum lahirnya Negara Kesatuan Republik Indonesia pada tanggal 17 Agustus 1945 berperan dan memberikan sumbangsih yang besar dalam mempertahankan, mengisi, dan menjaga keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia;
c. bahwa Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta sebagaimana telah diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 1955 belum mengatur secara lengkap mengenai keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta;
d. bahwa berdasarkan pertimbangan sebagaimana dimaksud dalam huruf a, huruf b, dan huruf c, perlu membentuk Undang-Undang tentang Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta;

Mengingat:
1. Pasal 4 ayat (1), Pasal 5 ayat (1), Pasal 18, Pasal 18A dan Pasal 18B, dan Pasal 20 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2. Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta sebagaimana telah diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 1955 (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1955 Nomor 43, Tambahan Lembaran Negara Nomor 827);
3. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4437) sebagaimana telah diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan kedua atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 59, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4844);

Dengan Persetujuan Bersama
DEWAN PERWAKILAN RAKYAT REPUBLIK INDONESIA
dan
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA

MEMUTUSKAN:
Menetapkan :

UNDANG-UNDANG TENTANG KEISTIMEWAAN PROVINSI DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA.

BAB I
KETENTUAN UMUM

Pasal 1
Dalam Undang-Undang ini yang dimaksud dengan:
1. Pemerintah Pusat, selanjutnya disebut Pemerintah, adalah Presiden Republik Indonesia yang memegang kekuasaan Pemerintahan Negara Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
2. Keistimewaan adalah kedudukan hukum yang dimiliki oleh Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta berdasarkan sejarah dan hak asal-usul menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 untuk mengatur dan mengurus kewenangan istimewa.
3. Kewenangan Istimewa adalah wewenang tambahan tertentu yang dimiliki Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta selain wewenang sebagaimana ditentukan dalam Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah.
4. Kesultanan Ngayogyakarta Hadiningrat, selanjutnya disebut Kesultanan, adalah warisan budaya bangsa yang dipimpin oleh Sri Sultan Hamengku Buwono.
5. Kadipaten Pakualaman, selanjutnya disebut Pakualaman, adalah warisan budaya bangsa yang dipimpin oleh Sri Paku Alam.
6. Kebudayaan adalah nilai-nilai, norma, adat istiadat, benda, seni dan tradisi luhur yang mengakar dalam Masyarakat Daerah Istimewa Yogyakarta.
7. Pemerintahan Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh Pemerintah Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dan Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama.
8. Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama adalah lembaga yang terdiri dari Sri Sultan Hamengku Buwono dan Sri Paku Alam sebagai satu-kesatuan yang mempunyai fungsi sebagai simbol, pelindung dan penjaga budaya, serta pengayom dan pemersatu Masyarakat Daerah Istimewa Yogyakarta.
9. Pemerintah Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, selanjutnya disebut Pemerintah Daerah Provinsi, adalah Gubernur Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta beserta perangkat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah.
10. Gubernur Provinsi Daerah Istimewa, selanjutnya disebut Gubernur, adalah unsur penyelenggara Pemerintah Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta yang berkedudukan sebagai Kepala Daerah dan Wakil Pemerintah.
11. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, selanjutnya disebut DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, adalah lembaga perwakilan rakyat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah.
12. Peraturan Gubernur Utama adalah peraturan yang dibentuk oleh Gubernur Utama untuk menyelenggarakan kewenangannya berdasarkan Undang-Undang ini dan diundangkan dalam Lembaran Daerah.
13. Keputusan Gubernur Utama, adalah keputusan yang ditetapkan oleh Gubernur Utama untuk menyelenggarakan kewenangannya berdasarkan Undang-Undang ini.
14. Peraturan Daerah Istimewa Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, selanjutnya disebut Perdais, adalah Peraturan Daerah yang dibentuk oleh DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta bersama-sama dengan Gubernur dengan persetujuan Gubernur Utama untuk mengatur penyelenggaraan Kewenangan Istimewa.
15. Peraturan Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, selanjutnya disebut Perda Provinsi, adalah Peraturan Daerah Provinsi yang dibentuk DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dengan persetujuan bersama Gubernur untuk mengatur penyelenggaraan urusan provinsi sebagaimana diatur dalam Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah.

BAB II
BATAS DAN PEMBAGIAN WILAYAH

Bagian Kesatu
Batas Wilayah

Pasal 2
1) Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta memiliki batas-batas:
a. sebelah utara dengan Kabupaten Magelang dan Kabupaten Boyolali, Provinsi Jawa Tengah;
b. sebelah timur dengan Kabupaten Klaten, Provinsi Jawa Tengah;
c. sebelah selatan dengan Samudera Hindia; dan
d. sebelah barat dengan Kabupaten Purworejo, Provinsi Jawa Tengah.

2) Batas wilayah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dituangkan dalam peta yang merupakan bagian tidak terpisahkan dari Undang-Undang ini.

Bagian Kedua
Pembagian Wilayah

Pasal 3
Wilayah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta terdiri atas:
a. Kota Yogyakarta;
b. Kabupaten Sleman;
c. Kabupaten Bantul;
d. Kabupaten Kulonprogo; dan
e. Kabupaten Gunung Kidul.

BAB III
ASAS DAN TUJUAN

Bagian Kesatu
Asas

Pasal 4
Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta disusun berdasarkan asas pengakuan atas hak asal-usul, demokrasi, kerakyatan, ke-bhinneka-tunggal-ika-an, efektivitas pemerintahan, kepentingan nasional, dan pendayagunaan kearifan lokal.

Bagian Keempat
Tujuan

Pasal 5
1) Pengaturan Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta bertujuan untuk:
a. mewujudkan pemerintahan yang demokratis;
b. mewujudkan kesejahteraan dan ketentraman masyarakat;
c. mewujudkan tata pemerintahan dan tatanan sosial yang menjamin ke-bhinneka-tunggal-ika-an dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia;
d. menciptakan pemerintahan yang baik; dan
e. melembagakan peran dan tanggung jawab Kesultanan dan Pakualaman dalam menjaga dan mengembangkan budaya Yogyakarta yang merupakan warisan budaya bangsa.

2) Pemerintahan yang demokratis sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a, diwujudkan melalui:
a. pengisian Gubernur secara demokratis;
b. pengisian anggota DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta melalui Pemilihan Umum;
c. pembagian kekuasaan antara DPRD, Gubernur dan Wakil Gubernur, dan Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama;
d. mekanisme penyeimbang antara Pemerintah Daerah Provinsi dan DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta; dan
e. membuka ruang partisipasi dan kontrol warga masyarakat terhadap penyelenggaraan pemerintahan dengan memanfaatkan media kebudayaan.

3) Kesejahteraan dan ketentraman masyarakat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b, diwujudkan melalui kebijakan-kebijakan yang berorientasi kepada kepentingan publik dan pengembangan kemampuan masyarakat.

4) Tata pemerintahan dan tatanan sosial yang menjamin ke-bhinneka-tunggal-ika-an dalam kerangka Negara Kesatuan Republik

5) Indonesia sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf c, diwujudkan melalui:
a. pengayoman dan pembimbingan masyarakat oleh Pemerintahan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta; dan
b. pemeliharaan dan pendayagunaan nilai-nilai musyawarah, gotong royong, solidaritas, tenggang rasa, toleransi dan nir-kekerasan oleh Pemerintahan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dan seluruh masyarakat Daerah Istimewa Yogyakarta.

6) Tata pemerintahan yang baik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf d, diwujudkan melalui pelaksanaan prinsip-prinsip efektivitas, transparansi, akuntabilitas, partisipasi, kesetaraan, dan penegakan hukum.

7) Pelembagaan peran dan tanggung jawab Kesultanan dan Pakualaman dalam menjaga dan mengembangkan budaya Yogyakarta sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf e, diwujudkan melalui pemeliharaan, pendayagunaan, pengembangan dan penguatan nilai-nilai, norma, adat istiadat, serta tradisi luhur yang mengakar dalam masyarakat Daerah Istimewa Yogyakarta.

BAB IV
KEWENANGAN

Pasal 6
Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta berada di Provinsi.

Pasal 7
1) Kewenangan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta sebagai daerah otonom mencakup kewenangan dalam urusan-urusan pemerintahan Provinsi sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah dan urusan-urusan istimewa yang ditetapkan dalam Undang-Undang ini.

2) Kewenangan dalam urusan istimewa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) mencakup:
a. penetapan fungsi, tugas dan wewenang Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama;
b. penetapan kelembagaan Pemerintah Daerah Provinsi;
c. kebudayaan; dan
d. pertanahan dan penataan ruang.

3) Penyelenggaraan kewenangan dalam urusan-urusan istimewa sebagaimana dimaksud pada ayat (2) didasarkan pada nilai-nilai kearifan lokal dan keberpihakan kepada rakyat.

4)Pengaturan lebih lanjut kewenangan dalam urusan-urusan istimewa sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dan ayat (3) diatur dengan Perdais.

BAB V
BENTUK DAN SUSUNAN PEMERINTAHAN

Bagian Kesatu
Umum

Pasal 8
1) Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta memiliki bentuk dan susunan pemerintahan yang bersifat istimewa.
2) Pemerintahan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta terdiri atas Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama, Pemerintah Daerah Provinsi dan DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta.

Bagian Kedua
Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama

Pasal 9
1) Sri Sultan Hamengku Buwono dan Sri Paku Alam yang bertahta karena kedudukannya ditetapkan sebagai Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama.

2) Penetapan Sri Sultan Hamengku Buwono dan Sri Paku Alam sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dengan Keputusan Presiden.

3) Ketentuan lebih lanjut mengenai kelembagaan Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dengan Peraturan Pemerintah atas usul Sri Sultan Hamengku Buwono dan Sri Paku Alam.

Pasal 10

Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama berwenang:
a. Memberikan arah umum kebijakan dalam penetapan kelembagaan Pemerintah Daerah Provinsi, kebudayaan, pertanahan, penataan ruang, dan penganggaran;
b. Memberikan persetujuan terhadap rancangan Perdais yang telah disetujui bersama oleh DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dan Gubernur;
c. Memberikan saran dan pertimbangan terhadap rencana perjanjian kerjasama yang dibuat oleh Pemerintah Daerah Provinsi dengan pihak ketiga yang membebani masyarakat.

Pasal 11
Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama berhak:
a. menyampaikan usul dan/atau pendapat kepada Pemerintah dalam rangka penyelenggaraan Kewenangan Istimewa;
b. mendapatkan informasi mengenai kebijakan dan/atau informasi yang diperlukan untuk perumusan kebijakan menyangkut keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta;
c. mengusulkan perubahan dan/atau penggantian Perdais;
d. memiliki hak protokoler; dan
e. kedudukan keuangan yang diatur dengan peraturan pemerintah.

Pasal 12
1) Apabila Sri Sultan Hamengku Buwono sebagai Gubernur Utama berhalangan tetap, pengisian Gubernur Utama dilakukan setelah Sri Sultan Hamengku Buwono yang baru naik tahta.
2) Apabila Sri Paku Alam sebagai Wakil Gubernur Utama berhalangan tetap, pengisian Wakil Gubernur Utama dilakukan setelah Sri Paku Alam yang baru naik tahta.

Bagian Ketiga
Pemerintah Daerah Provinsi

Pasal 13
(1) Pemerintah Daerah Provinsi dipimpin oleh Gubernur.
(2) Dalam hal Sri Sultan Hamengku Buwono dan Sri Paku Alam sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur, Pemerintah Daerah dipimpin oleh Gubernur dibantu Wakil Gubernur.

Pasal 14
Dalam hal Gubernur Utama tidak menjabat sebagai Gubernur, Gubernur wajib:
a. mengikuti arah umum kebijakan yang ditetapkan oleh Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama;
b. melakukan konsultasi dengan Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama untuk urusan-urusan pemerintahan yang diatur dalam undang-undang tentang Pemerintahan Daerah;
c. melakukan konsultasi kepada Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama dalam penyusunan anggaran;
d. memberikan laporan penyelenggaraan kewenangan istimewa kepada Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama setiap tahun; dan
e. memberikan tembusan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah dan laporan keuangan pemerintah daerah sesuai peraturan perundang-undangan kepada Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama.

Bagian Keempat
DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta

Pasal 15
1) DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta mempunyai kedudukan, susunan, tugas, serta wewenang sebagaimana ditentukan dalam peraturan perundang-undangan.

2) Selain mempunyai tugas dan wewenang sebagaimana dimaksud pada ayat (1), DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta mempunyai tugas dan wewenang bersama-sama dengan Gubernur untuk membentuk Perdais.

3) Pelaksanaan tugas dan wewenang sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) diatur dalam Peraturan Tata Tertib DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

Pasal 16
Dalam melaksanakan keistimewaan, DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta wajib:
a. mengikuti arah umum kebijakan yang ditetapkan oleh Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama;
b. melakukan konsultasi dengan Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama untuk urusan-urusan istimewa sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (2);
c. melakukan konsultasi kepada Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama dalam penyusunan anggaran.

BAB VI
TATA CARA PENGISIAN JABATAN GUBERNUR DAN WAKIL GUBERNUR

Bagian Kesatu
Sumber Calon

Pasal 17
1) Calon Gubernur dan Wakil Gubernur dapat berasal dari:
a. Sri Sultan Hamengku Buwono dan Sri Paku Alam yang bertahta;
b. kerabat kasultanan dan kerabat Pakualaman;
c. masyarakat umum.

2) Dalam hal calon Gubernur diikuti oleh Sri Sultan Hamengku Buwono, maka Sri Sultan Hamengku Buwono berpasangan dengan Sri Paku Alam sebagai calon Wakil Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a.

3) Pasangan calon Sri Sultan Hamengku Buwono dan Sri Paku Alam sebagaimana dimaksud pada ayat (2), otomatis didaftar sebagai calon Gubernur/Wakil Gubernur melalui mekanisme perseorangan khusus.

4) Dalam hal Sri Sultan Hamengku Buwono ikut mencalonkan diri sebagai Gubernur, kerabat kasultanan dan kerabat Pakualaman tidak dapat mencalonkan diri sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur.

5) Dalam hal Sri Sultan Hamengku Buwono tidak sebagai calon, pemilihan hanya dilakukan untuk memilih Gubernur.

6) Dalam hal Sri Sultan Hamengku Buwono tidak mencalonkan diri sebagai Gubernur, Sri Paku Alam tidak dapat mencalonkan diri sebagai Gubernur.

Bagian Kedua
Mekanisme Pencalonan Sri Sultan Hamengku Buwono dan Sri Paku Alam

Pasal 18
1) Penyelenggara Pemilihan Kepala Daerah Provinsi menanyakan kesediaan Sri Sultan Hamengku Buwono dan Sri Paku Alam sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur.

2) Kesediaan Sri Sultan Hamengku Buwono dan Sri Paku Alam sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (1), dituangkan dalam surat pernyataan kesediaan.

3) Surat pernyataan sebagaimana dimaksud pada ayat (2), harus diserahkan kepada Penyelenggara Pemilihan Kepala Daerah Provinsi selambat-lambatnya sebelum masa pendaftaran berakhir.

Bagian Ketiga
Mekanisme Pencalonan Kerabat Kasultanan dan Kerabat Pakualaman serta Masyarakat Umum

Pasal 19
1) Calon yang berasal dari kerabat Kasultanan dan kerabat Pakualaman dan masyarakat umum diajukan melalui mekanisme pengajuan oleh partai politik atau gabungan partai politik.

2) Persyaratan calon sebagaimana dimaksud pada Ayat (1) berlaku persyaratan umum sebagaimana diatur dalam peraturan perundang-undangan.

3) Mekanisme pencalonan calon dari partai politik atau gabungan partai politik berlaku ketentuan peraturan perundang-undangan tentang pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah.

4) Bakal calon Gubernur yang dinyatakan telah memenuhi persyaratan, wajib mendapat persetujuan dari Gubernur Utama apabila Gubernur Utama tidak mencalonkan diri sebagai Gubernur.

5) Tata cara pemberian persetujuan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diatur dengan peraturan pemerintah.

Bagian Keempat
Pemilihan dan Pengesahan Calon Gubernur

Pasal 20
1) Penyelenggara Pemilihan Kepala Daerah Provinsi menyerahkan daftar calon Gubernur kepada DPRD Provinsi.

2) DPRD Provinsi melakukan pemilihan terhadap calon Gubernur yang diusulkan oleh Penyelenggara Pemilihan Kepala Daerah Provinsi.

3) Calon Gubernur dinyatakan sebagai pemenang apabila memperoleh suara 50% (lima puluh persen) ditambah 1 (satu).

4) Dalam hal tidak ada calon Gubernur yang memperoleh suara 50% (lima puluh persen) ditambah 1 (satu) dilakukan pemilihan putaran kedua terhadap 2 (dua) pasangan calon yang memperoleh suara terbanyak.

5) DPRD mengajukan calon terpilih kepada Presiden untuk disahkan sebagai Gubernur.

6) Dalam hal hanya Sri Sultan Hamengku Buwono dan Sri Paku Alam yang bertahta menjadi pasangan calon Gubernur dan Wakil Gubernur, DPRD Provinsi melakukan musyawarah untuk mufakat dalam menetapkan dan mengusulkan kepada Presiden guna disahkan sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur.

7) Ketentuan tentang tata cara pemilihan Gubernur sebagaimana dimaksud pada Ayat (1) sampai dengan Ayat (6) diatur lebih lanjut dengan peraturan pemerintah.

Pasal 21
1) Dalam hal Gubernur dijabat Sri Sultan Hamengku Buwono berhalangan tetap atau diberhentikan sebelum berakhirnya masa jabatan Gubernur, Presiden menetapkan Wakil Gubernur sebagai penjabat Gubernur.

2) Dalam hal Gubernur dijabat selain Sri Sultan Hamengku Buwono berhalangan tetap atau diberhentikan sebelum berakhirnya masa jabatan Gubernur, Presiden menunjuk penjabat Gubernur dari Pegawai Negeri Sipil yang memenuhi persyaratan sesuai peraturan perundang-undangan.

3) Penjabat Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (2) memegang jabatan paling lama 6 (enam) bulan untuk mempersiapkan pemilihan Gubernur baru.

Pasal 22
(1) Gubernur dan Wakil Gubernur dilantik oleh Presiden Republik Indonesia;
(2) Apabila Presiden Republik Indonesia berhalangan, dapat diwakilkan kepada Wakil Presiden Republik Indonesia;
(3) Masa jabatan Gubernur adalah 5 (lima) tahun dan dapat dipilih kembali untuk 1 (satu) kali masa jabatan;
(4) Pembatasan masa jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur dengan 2 (dua) periode masa jabatan tidak berlaku bagi Sri Sultan Hamengku Buwono dan Sri Paku Alam apabila menjabat sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur.

Pasal 23
1) Ketentuan tentang hak, kewajiban, larangan, dan kewenangan Gubernur dan Wakil Gubernur sebagaimana diatur dalam Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah berlaku pula dalam Undang-Undang ini.

2) Pemberhentian Gubernur dan/atau Wakil Gubernur dilaksanakan sebagaimana diatur dalam Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah berlaku pula dalam Undang-Undang ini.

BAB VII
PELAKSANAAN URUSAN ISTIMEWA

Bagian Kesatu
Kelembagaan

Pasal 24
1) Kewenangan penetapan kelembagaan pemerintahan daerah provinsi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (2) huruf b, diselenggarakan untuk mencapai efektivitas dan efisiensi penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan publik berdasarkan prinsip-prinsip responsibilitas, akuntabilitas, transparansi, dan partisipasi dengan memperhatikan bentuk dan susunan pemerintahan asli.
2) Pengaturan lebih lanjut tentang penetapan kelembagaan pemerintahan daerah provinsi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dalam Perdais setelah mendapat persetujuan dari Pemerintah.

Bagian Kedua
Kebudayaan

Pasal 25
1) Kewenangan kebudayaan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (2) huruf c, diselenggarakan untuk memelihara dan mengembangkan hasil cipta, rasa, karsa, dan karya yang berupa nilai-nilai, pengetahuan, norma, adat istiadat, benda, seni, dan tradisi luhur yang mengakar dalam masyarakat Daerah Istimewa Yogyakarta.
2) Ketentuan lebih lanjut mengenai pelaksanaan kewenangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dengan Perdais.

Bagian Ketiga
Pertanahan dan Penataan Ruang

Pasal 26
1) Dalam rangka penyelenggaraan kewenangan pertanahan dan penataan ruang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (2) huruf d, Kasultanan dan Pakualaman ditetapkan sebagai Badan Hukum.
2) Sebagai Badan Hukum, Kasultanan mempunyai hak milik atas Sultanaat Grond.
3) Sebagai Badan Hukum, Pakualaman mempunyai hak milik atas Pakualamanaat Grond.
4) Sebagai Badan Hukum, Kasultanan dan Pakualaman merupakan subyek hukum yang berwenang mengelola dan memanfaatkan Sultanaat Grond dan Pakualamanaat Grond dengan sebesar-besarnya ditujukan untuk pengembangan kebudayaan, kepentingan sosial, dan kesejahteraan masyarakat.
5) Ketentuan lebih lanjut tentang Badan Hukum diatur dengan Peraturan Pemerintah.
6) Tata guna, pemanfaatan, dan pengelolaan Sultanaat Grond dan Pakualamanaat Grond serta penataan ruang Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta diatur lebih lanjut dengan Perdais.

BAB VIII
PERATURAN GUBERNUR UTAMA, PERDAIS,
PERDA PROVINSI, DAN PERATURAN GUBERNUR

Pasal 27
1) Gubernur Utama berwenang membentuk peraturan dan keputusan Gubernur Utama.
2) Peraturan dan Keputusan Gubernur Utama sebelum diberlakukan, mendapat pengesahan dari Menteri Dalam Negeri.
3) Peraturan dan Keputusan Gubernur Utama sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diundangkan dalam Lembaran Daerah.

Pasal 28
1) Rancangan Perdais dapat diusulkan oleh DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta atau Gubernur berdasarkan Arah Umum Kebijakan yang ditetapkan oleh Gubernur Utama.
2) Apabila dalam suatu masa sidang, DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dan Gubernur menyampaikan rancangan Perdais mengenai materi yang sama maka yang dibahas adalah rancangan Perdais yang disampaikan oleh DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, sedangkan rancangan Perdais yang disampaikan Gubernur dipergunakan sebagai bahan persandingan.
3) Dalam menyiapkan dan membahas rancangan Perdais, DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dan Gubernur wajib mendayagunakan nilai-nilai, norma, adat istiadat, dan tradisi luhur yang mengakar dalam masyarakat dan memperhatikan masukan dari Masyarakat Daerah Istimewa Yogyakarta.
4) Rancangan Perdais yang telah disetujui bersama oleh DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dan Gubernur disampaikan kepada Gubernur Utama dalam jangka waktu paling lama 7 (tujuh) hari sejak tanggal persetujuan.
5) Dalam hal Gubernur Utama tidak menyetujui atas rancangan Perdais sebagaimana dimaksud pada ayat (4), dalam jangka waktu paling lama 30 (tiga puluh) hari sejak rancangan Perdais tersebut disetujui bersama oleh DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dan Gubernur, Gubernur Utama mengembalikan kepada DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta untuk disempurnakan.
6)Dalam hal rancangan Perdais disetujui oleh Gubernur Utama, rancangan Perdais sebelum diberlakukan, mendapat pengesahan dari Menteri Dalam Negeri, untuk selanjutnya diundangkan dalam Lembaran Daerah.

Pasal 29
1) Perda Provinsi dibentuk dan ditetapkan dengan persetujuan bersama DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dan Gubernur sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
2) Perdais dibentuk oleh DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dan Gubernur dengan persetujuan Gubernur Utama untuk melaksanakan kewenangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (2).

Pasal 30
(1) Pelaksanaan Perda Provinsi atau Perdais diatur dengan Peraturan Gubernur dan/atau keputusan Gubernur.
(2) Peraturan Gubernur dan/atau keputusan Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum, nilai-nilai luhur, budaya, Perda, Perdais dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Pasal 31
(1) Perda Provinsi, Perdais, dan Peraturan Gubernur diundangkan sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
(2) Perda Provinsi, Perdais, dan Peraturan Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (1) wajib disebarluaskan oleh Pemerintah Daerah Provinsi.

BAB IX
PENDANAAN

Pasal 32
Semua peraturan perundang-undangan yang mengatur keuangan daerah berlaku bagi Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta.

Pasal 33
1) Pendanaan pemerintahan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan yang bersifat istimewa sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (2) dianggarkan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.
2) Dana dalam rangka pelaksanaan keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan bersama antara Pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat berdasarkan usulan Pemerintah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta.
3) Dana sebagaimana dimaksud pada ayat (2) merupakan anggaran yang diperuntukkan dan dikelola oleh Pemerintah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta yang pengalokasiannya melalui kementerian/lembaga terkait.
4) Gubernur pada setiap akhir tahun anggaran wajib melaporkan seluruh pelaksanaan kegiatan dan pertanggungjawaban keuangan yang terkait dengan keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta kepada Pemerintah melalui kementerian/lembaga terkait dengan memberikan tembusan kepada Gubernur utama.

BAB X
KETENTUAN LAIN-LAIN

Pasal 34
1) Sri Sultan Hamengku Buwono X dan Sri Paku Alam IX yang menjabat sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta pada saat ini, ditetapkan menjadi Gubernur dan Wakil Gubernur Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta untuk waktu paling lama 2 (dua) tahun sejak diundangkannya Undang-Undang ini.
2) Dalam kedudukannya sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur Daerah Istimewa Yogyakarta sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Sri Sultan Hamengku Buwono X dan Sri Paku Alam IX mempunyai tugas untuk mempersiapkan pelaksanaan kewenangan Pemerintahan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta sebagaimana ditentukan dalam Undang-Undang ini.

Pasal 35
1) Sri Sultan Hamengku Buwono X dan Sri Paku Alam IX masing-masing dalam kedudukannya sebagai Sri Sultan dan Sri Paku Alam memiliki tugas:
a. melakukan pembakuan tata cara penggantian Sri Sultan dan Sri Paku Alam dalam lingkungan Kasultanan dan Pakualaman yang merupakan pedoman bagi proses pergantian kepemimpinan dalam lingkungan Kasultanan dan Pakualaman;
b. mengumumkan kepada publik hasil pembakuan sebagaimana dimaksud pada huruf a;
c. melakukan konsolidasi dan klasifikasi Sultanaat Grond dan Pakualamanaat Grond;
d. mendaftarkan hasil klasifikasi dan konsolidasi tanah sebagaimana dimaksud pada huruf c kepada Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia;
e. melakukan inventarisasi dan konsolidasi seluruh kekayaan Kesultanan dan Pakualaman selain sebagaimana dimaksud pada huruf c yang merupakan warisan budaya bangsa; dan
f. bersama-sama merumuskan tata hubungan antara Sri Sultan Hamengku Buwono dan Sri Paku Alam sebagai satu-kesatuan.
2) Sri Sultan Hamengku Buwono X dan Sri Paku Alam IX dalam kedudukannya sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta sebagaimana dimaksud dalam Pasal 34 mempunyai tugas:
a. mempersiapkan perangkat Pemerintah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta untuk melaksanakan Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta berdasarkan Undang-Undang ini;
b. Menyiapkan arah umum kebijakan penataan kelembagaan Pemerintah Provinsi DIY sebagaimana ditentukan dalam undang-undang ini.
c. menyiapkan syarat-syarat yang diperlukan sebagai pedoman Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama dalam menerima atau menolak perseorangan bakal calon atau bakal calon Gubernur dan Wakil Gubernur;
d. menyiapkan kerangka umum kebijakan di bidang kebudayaan;
e. menyiapkan kerangka umum kebijakan pengelolaan dan pemanfaatan Sultanaat Grond dan Pakualamanaat Grond, serta penataan ruang Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta;
f. membentuk Perda Provinsi bersama-sama dengan DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta tentang tata cara pembentukan Perdais;
g. menyiapkan mekanisme konsultasi antara Gubernur dan/atau Wakil Gubernur dengan Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama, serta antara DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dengan Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama sebagai dasar bagi Gubernur dan/atau Wakil Gubernur terpilih dan DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dalam melaksanakan konsultasi dengan Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama; dan
h. mempersiapkan masyarakat Daerah Istimewa Yogyakarta dalam pelaksanaan Keistimewaan sebagaimana ditentukan dalam Undang-Undang ini.

Pasal 36
Pembiayaan yang diperlukan dalam masa peralihan ini dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta.

BAB XI
KETENTUAN PERALIHAN

Pasal 37
Pengelolaan dan/atau pemanfataan Sultanaat Grond atau Pakualamanaat Grond yang dilakukan oleh masyarakat atau pihak ketiga tetap berlaku sepanjang pengelolaan dan/atau pemanfaatannya sesuai dengan ketentuan dalam Undang-undang ini.

Pasal 38
Pada saat berlakunya Undang-Undang ini, susunan organisasi Pemerintah Provinsi, Perangkat Daerah Provinsi dan Jabatan dalam Pemerintah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta serta peraturan perundang-undangan yang ada tetap berlaku sampai dengan terbentuknya Pemerintahan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta berdasarkan Undang-Undang ini.

BAB XII
KETENTUAN PENUTUP

Pasal 39
Pada saat berlakunya Undang-Undang ini, seluruh materi peraturan perundang-undangan yang bertentangan dengan Undang-Undang ini dinyatakan tidak berlaku.

Pasal 40
Undang-Undang ini mulai berlaku pada tanggal diundangkan.

Agar setiap orang mengetahuinya, memerintahkan pengundangan Undang-Undang ini dengan penempatannya dalam Lembaran Negara Republik Indonesia.

Disahkan di Jakarta
pada tanggal …

PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA,

DR.H. SUSILO BAMBANG YUDHOYONO

Diundangkan di Jakarta
pada tanggal ……..

MENTERI HUKUM DAN HAK ASASI MANUSIA
REPUBLIK INDONESIA,

PATRIALIS AKBAR

LEMBARAN NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN .....NOMOR ......

ALTERNATIF SOLUSI RUU KEISTIMEWAAN DIY

2010-12-10T09:31:00.001+07:00

Oleh Pompi

Untuk kesekian kalinya masalah keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta mengalami gonjang ganjing. Hal ini dipicu oleh pernyataan Presiden SBY dalam sidang terbatas kabinet baru-baru ini (26/11/2010). Presiden dalam arahannya menyatakan bahwa dalam pengaturan DIY tidak mungkin Indonesia menerapkan sistem monarki, karena akan bertabrakan baik dengan konstitusi maupun nilai demokrasi. Lebih lanjut SBY mengatakan bahwa dalam penggodokan RUU DIY pemerintah berpijak pada tiga hal, yaitu pilar sistem nasional yaitu negara kesatuan RI yang dalam UUD 1945; keistimewaan DIY dari sejarah dari aspek lain yang memang harus diperlakukan secara khusus; dan Indonesia merupakan negara hukum dan demokrasi.

Pernyataan Presiden tersebut tentu saja mendapat tanggapan dari berbagai pihak. Banyak yang mengatakan bahwa SBY kurang memahami nilai sejarah keistimewaan DIY, SBY ingin menghancurkan keistimewaan DIY, dan ada pula yang bersuara lantang bahwa SBY akan menghancurkan NKRI. Tak kurang Sri Sultan HB-X juga menyatakan bahwa dirinya bingung dengan pernyataan Presiden itu karena dalam draft RUU yang akan disampaikan Pemerintah kepada DPR ada hal-hal yang justru menurut ukuran Sultan jauh dari nuansa demokrasi.

Reaksi keras dari pernyataan Presiden ini sebenarnya juga merupakan puncak erupsi kekesalan berbagai fihak, terutama masyarakat Yogyakarta. RUU keistimewaan DIY ini telah membuat banyak orang kelelahan sehingga layak kalau pernyataan SBY mudah sekali memicu emosi Wong Yogya. Sudah hampir delapan tahun masalah RUU tidak kunjung selesai. Ada beberapa puluh draft RUU yang berasal baik dari Pemda DIY, kalangan keraton, LSM, maupun juga berasal dari beberapa anggota DPR, semuanya loyo dalam pembahasan baik di tingkat Pemda maupun di tingkat Kementerian Dalam Negeri. Konsultasi antara Pemda DIY dan Menteri Dalam Negeri maupun lobi personal juga sudah dilakukan berkali-kali, namun hasil finalnya baru akan selesai pada bulan Desember 2010.

Padahal, kalau dirunut dari sejarah Yogyakarta, masalah pengaturan keistimewaan DIY memang tidak mungkin terlepas dari kemonarkian. Sebagaimana kita ketahui, ada dua kerajaan yang sampai saat ini masih eksis, yaitu Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Paku Alaman. Kedua kerajaan ini mempunyai kekuasaan penuh pada waktu NKRI belum berdiri, baik secara politik, sosial, maupun budaya. Kekuasaan secara politik baru berakhir setelah Sultan HB IX dan Adipati Paku Alam VIII menyatakan bergabung dengan NKRI melalui Maklumat Sultan Yogyakarta dan Adipati Paku Alam tanggal 5 September 1945. Pemerintah NKRI kemudian merespon secara yuridis formal pengintegrasian kedua kerajaan tersebut dengan menerbitkan UU no 3/1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta. UU ini diyakini sebagai bentuk penghormatan terhadap ketulusan dan komitmen Yogyakarta berintegrasi dengan Indonesia ketimbang pemberian keistimewaan oleh otoritas politik nasional.

Dengan pola pikir sejarah pengintegrasian Yogyakarta ke NKRI di atas, maka sebenarnya model keistimewaan yang diusulkan dalam draft RUU-KDIY tersebut sangat minimalis. Lembaga ”superbodi keistimewaan” yang disebut Parardhya masih belum cukup atau belum sepadan sebagai ’tebusan’ atau ’rewards’ pengorbanan kedua kerajaan tersebut pada awal kemerdekaan RI.

Sultan Yogyakarta dan Adipati Paku Alam yang diposisikan sebagai Parardhya meskipun mempunyai posisi tinggi namun dalam beberapa hal dibatasi hanya dalam beberapa kekuasaan di pemerintahan, yaitu hanya sebatas menyetujui maupun menolak bakal calon Gubernur dan Wakil Gubernur DIY, berwenang memberi arahan tentang kebijakan dan penetapan kelembagaan pemerintah Provinsi DIY di bidang pertanahan, penataan ruang dan kebudayaan. Disamping itu, Parardhya juga berwenang menyetujui maupun menolak Rancangan Peraturan Daerah Istimewa (Perdais) yang telah disetujui Gubernur bersama DPRD DIY.

Yang lebih mencengangkan dalam konsep ini adalah adanya hak immunitas atau kekebalan hukum yang diberikan kepada Parardhya yang nyata-nyata sangat bertentangan dengan demokrasi. Hak politik Parardhya pun juga dieliminasi dengan melarang menjadi pengurus dan anggota partai politik.

Dengan struktur pemerintahan sebagaimana disebutkan diatas, praktis Parardhya tidak mempunyai kekuasaan lagi di bidang pemerintahan. Ternyata Parardhya memang didesain hanya berfungsi sebagai simbol, pelindung dan penjaga budaya, serta pengayom dan pemersatu masyarakat Daerah Istimewa Yogyakarta sebagaimana diuraikan dalam naskah akademis RUU-KDIY. Dan yang menjadi dasar ketidakpuasan masyarakat Yogya adalah terletak pada introduksi lembaga Parardhya itu sendiri, karena mau tidak mau Sultan HB X dan Paku Alam IX harus melepaskan jabatan sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur DIY, karena kedua jabatan ini diserahkan ke pasar bebas, yaitu siapapun dapat menjadi Gubernur dan Wakil Gubernur melalui proses pemilukada secara langsung.

Padahal, masalah keistimewaan DIY ini sebenarnya dapat diselesaikan secara sederhana tanpa harus membuang enersi yang berlebihan, baik secara sosial, kultural, maupun politik. Pokok permasalahan sebenarnya justru terletak pada kekurangjelasan pengaturan peraturan perundangan mengenai otonomi daerah yang terakhir diatur dalam UU 32/2004, terutama pengaturan peran ganda gubernur, baik sebagai kepala daerah maupun sebagai wakil pemerintah di daerah.

Berdasarkan filosofi dasar pemerintahan daerah otonom, sebutan ”Gubernur” adalah kepala daerah otonom sesuai dengan batas kewenangannya, sedangkan ”wakil pemerintah di daerah” adalah kepala wilayah yang membawahi provinsi, kabupaten dan kota yang berada di wilayah provinsi tersebut. Kekuasaan Gubernur sebagai kepala daerah hanya sebatas kewenangan di provinsi yang diatur dalam PP 38/2007 mengenai pembagian kewenangan antara Pemerintah, Pemerintah Provinsi, dan Pemerintah Kabupaten/Kota. Artinya, kewenangan Gubernur, sekali lagi sebagai kepala daerah, tidak dapat menjangkau ke Kabupaten/Kota, karena Bupati/Walikota tidak bertanggungjawab kepada Gubernur, melainkan kepada DPRD Kabupaten/Kota yang bersangkutan.

Kekuasaan dan kedudukan Gubernur di wilayah provinsi barulah sangat besar bila disertai dengan kekuasaan dan kedudukan sebagai wakil pemerintah di daerah. Hal ini secara jelas diatur dalam pasa 37 ayat (1) UU 32/2004 yang berbunyi “(1) Gubernur yang karena jabatannya berkedudukan juga sebagai wakil Pemerintah di wilayah provinsi yang bersangkutan; (2) Dalam kedudukannya sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Gubernur bertanggung jawab kepada Presiden”. Peran ini kemudian dijabarkan dalam PP 19/2010 tentang Tatacara Pelaksanaan Tugas dan Wewenang serta Kedudukan Keuangan Gubernur Sebagai Wakil Pemerintah di Wilayah Provinsi. Kekuasaan Gubernur sebagai kepala daerah dengan demikian terangkat oleh posisi Gubernur sebagai wakil pemerintah. Kekuasaan ini sangat besar karena otomatis dia adalah kepala wilayah di provinsi tersebut, jauh melebihi kekuasaan seorang kepala daerah baik itu Gubernur, Bupati, maupun Walikota.

Dalam konteks DIY, pengaturan keistimewaan DIY yang adil dan sepadan dengan jasa kedua kerajaan tersebut dengan demikian sebenarnya dapat dilakukan dengan cara mengangkat Sultan Yogyakarta dan Adipati Paku Alam sebagai wakil pemerintah di daerah (yang berkedudukan juga sebagai kepala wilayah). Hal ini dapat dilakukan dengan cara memisahkan tugas, wewenang, dan kedudukan gubernur yang menurut UU 32/2004 bertindak sebagai kepala daerah dan wakil pemerintah di daerah. Apabila hal ini disepakati sebagai solusi, maka langkah yang harus dilakukan adalah dengan cara mengoreksi perundangan jangka pendek dan mengoreksi perundangan jangka panjang.
Koreksi perundangan jangka pendek dapat dilakukan dengan cara: Pertama, dalam penyempurnaan UU 32/2004 yang juga sedang disiapkan oleh pemerintah sekarang ini, gubernur sebagai kepala daerah tetap berkedudukan sebagai wakil pemerintah di wilayah yang bersangkutan (sebagaimana diatur di Pasal 37 Ayat (1) UU 32/2004). Namun agar dapat memfasilitasi penyelesaian keistimewaan DIY, perlu penambahan satu pasal tambahan yang mengecualikan Gubernur DIY bukan sebagai wakil pemerintah, misalnya dengan kalimat: ”Dalam hal tertentu Presiden dapat menunjuk wakil pemerintah di daerah kepada selain gubernur”. Pasal 37 nantinya setelah direvisi selengkapnya akan berbunyi sbb:

Pasal 37
(1) Gubernur yang karena jabatannya berkedudukan juga sebagai wakil Pemerintah di wilayah provinsi yang bersangkutan;
(2) Dalam kedudukannya sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Gubernur bertanggung jawab kepada Presiden;
(3) Dalam hal tertentu Presiden dapat menunjuk wakil pemerintah di daerah kepada selain gubernur.

Pengecualian ini akan memberi ruang kepada Presiden untuk menunjuk Sultan Yogyakarta dan Adipati Paku Alam (atau kerabatnya yang dipandang mampu) sebagai wakil pemerintah di wilayah DIY, yang mana ketentuan ini dikunci dengan suatu Pasal dalam RUU-KDIY. Dengan demikian, posisi Gubernur DIY -bukan Sultan Yogyakarta atau Adipati Paku Alam- yang akan dipilih melalui pemilukada secara langsung nantinya hanya berkedudukan sebagai kepala daerah saja sesuai batas kewenangannya saja, dan tidak berkedudukan sebagai wakil pemerintah di daerah.

Pemberian jabatan kepala wilayah ini kiranya bisa dianggap adil karena sejalan dengan sejarah sosial politik dan UUD 1945 itu sendiri yang mengakui Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Paku Alam sebagai bagian dari NKRI yang dituangkan dalam UU 3/1950. Secara teknis penyusunan perundangan, kalau RUU-KDIY ini sangat mendesak untuk diterbitkan, maka Presiden dengan mudah dapat menerbikan Peraturan Pemerintah Pengganti UU atau Perppu.

Kedua, peran, tugas, dan wewenang kepala wilayah DIY yang akan dimuat dalam RUU-KDIY tidak perlu mencari-cari sebagaimana halnya peran, tugas, dan wewenang yang diusulkan dalam Parardhya, dengan mudah tinggal kopi-paste saja dari pasal-pasal dalam PP 19/2010 tentang Tatacara Pelaksanaan Tugas dan Wewenang serta Kedudukan Keuangan Gubernur Sebagai Wakil Pemerintah di Wilayah Provinsi.

Untuk diketahui, tugas, wewenang, dan tanggungjawab wakil pemerintah di daerah berdasar PP 19/2010 antara lain membina, mengawasi dan mengkoordinasikan pemerintahan se wilayah provinsi baik instansi vertikal maupun pemeritah kabupaten/kota, membatalkan peraturan daerah provinsi/kabupaten/kota dan peraturan kepala daerah, menyetujui Rencana Tata Ruang Wilayah, mengevaluasi RAPBD, mengkoordinasi pembangunan di wilayah provinsi, dan sebagainya.

Dengan mengadopsi PP 19/2010 ke dalam RUU-KDIY tersebut, maka Pemerintah tidak perlu mencari-cari peran, tugas, dan tanggungjawab seperti peran, tugas, dan tanggungjawab lembaga Parardhya yang diusulkan dalam draft RUU DIY sekarang ini, yang disamping meliputi hanya beberapa peran yang kurang jelas dasar hukumnya, juga mau tidak mau akan menjadi perdebatan panjang antara pemerintah dan DPR karena belum ada model yang bisa dijadikan sebagai acuan.

Dengan arsitektur yang diusulkan ini, segenap masyarakat Yogya diharapkan akan sepakat dan ”ora patheken” bila pengisian Gubernur dan Wakil Gubernur DIY dipilih langsung melalui pemilukada karena yang akan menjadi Gubernur dan wakil Gubernur toch sudah pasti bukan Sultan Yogya dan Adipati Paku Alam lagi. Sultan Yogya dan Adipati Paku Alam secara yuridis formal dan sosio kultural dalam kedudukannya sebagai kepala wilayah bagaimanapun akan mempiunyai grip yang jauh lebih tinggi dibanding Gubernur dan Wakil Gubernur Provinsi DIY. Beliau tetap diyakini sebagai ”Ayatullah” atau ”the Real Leader” Wong Yogya dengan segala atribut kekuasaannya yang sejalan dengan UUD 1945 dan filosofi penataan otonomi daerah. Kata iklan: ”Siapapun Gubernur DIYnya, Sultan Yogya dan Adipati Paku Alam Kepala Wilayahnya”

Dalam jangka panjang, koreksi perundangan yang menyangkut wakil pemerintah di daerah bagaimanapun juga harus dilakukan, terutama dengan melakukan amandemen UUD 1945, yaitu memasukkan pasal tentang adanya lembaga ”wakil pemerintah di daerah’, sejajar dengan pembantu Presiden yang lain, seperti duta dan konsul (Pasal 13), dewan pertimbangan (presiden) (Pasal 16), dan menteri-menteri negara (Pasal 17). Saat ini tidak satu pasalpun dalam UUD 1945 mengatur tentang Wakil Pemerintah di Daerah sebagai pembantu Presiden, apalagi peran, fungsi, dan tugasnya. Setelah UUD diamandemen, disusunlah sebuah UU yang mengatur peran, tugas, dan tanggungjawab wakil pemerintah di daerah. UU ini mempunyai kedudukan yang sejajar dengan UU mengenai pemerintahan daerah.

Kalau langkah koreksi pengaturan jangka panjang terhadap wakil pemerintah segera dilakukan, maka permasalahan-permasahan seperti halnya keistimewaan DIY dapat dengan mudah diselesaikan tanpa harus menimbulkan konflik atau polemik penjang. Jelasnya, dengan pengaturan yang baru ini Gubernur DIY akan memimpin daerah sesuai dengan batas kewenangannya (yaitu sebagai kepala Daerah Provinsi), sedangkan Sultan Yogyakarta dan Adipati Paku Alam akan berkedudukan sebagai wakil pemerintah atau kepala wilayah di provinsi DIY yang mempunyai kekuasaan yang jauh lebih strategis dibanding Gubernur atau Parardhya.

Jakarta, 01 Desember 2010

SALAHKAH PAK GUBERNUR PERGI SAAT BENCANA DATANG?

2010-11-09T07:27:00.001+07:00

Oleh Pompi

Gubernur Sumatera Barat Irwan Prayitno melakukan lawatan ke Jerman (3-6 November 2010) atas undangan Duta Besar Indonesia di Jerman untuk menjadi pembicara pada acara promosi investasi, perdagangan dan pariwisata Indonesia. Perginya IP ke Jerman tersebut dinilai lari dari tanggung jawab ketika masyarakat Mentawai, salahsatu wilayah Provinsi Sumbar, sedang mengalami musibah. Tak kurang Menseskab Sudi Silalahi menyatakan bahwa kepulangan Sang Gubernur akan dihadang sanksi yang besar kecilnya akan ditentukan oleh Menteri Dalam Negeri Gamawan Fauzi yang juga mantan Gubernur Sumbar juga. Anehnya, pada saat ditanya wartawan di Maluku, Pak Menteri juga masih belum menemukan sanksi apa yang akan dijatuhkan kepada IP. Beliau hanya mengatakan bahwa IP telah melanggar peraturan perundangan, yaitu pergi ke luar negeri tanpa mendapat ijin dari Presiden.

Namun benarkah IP telah melanggar peraturan perundangan seperti yang dikatakan Menteri Dalam Negeri? Peraturan perundangan mana yang dilanggar oleh Sang Gubernur? Benarkah Gubernur, sebagai kepala daerah, berwenang mengatur hal-hal yang terjadi di wilayah kabupaten/kota, seperti misalnya penanganan bencana alam? Siapakah yang paling bertanggungjawab dalam menangani bencana alam: Pemerintah, Pemerintah Provinsi atau Pemerintah Kabupaten/Kota?

Berdasarkan UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah, pembagian kewenangan antar tingkat pemerintahan didasarkan atas 3 (tiga) kriteria, yaitu eksternalitias, akuntabilitas, dan efisiensi.

Kriteria eksternalitas adalah pendekatan dengan mempertimbangkan dampak/akibat yang ditimbulkan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan tersebut. Apabila dampak yang ditimbulkan bersifat lokal, maka urusan pemerintahan tersebut menjadi kewenangan kabupaten/kota, apabila regional menjadi kewenangan provinsi, dan apabila nasional menjadi kewenangan Pemerintah.

Kriteria akuntabilitas adalah pendekatan dengan pertimbangan bahwa tingkat pemerintahan yang menangani sesuatu bagian urusan adalah tingkat pemerintahan yang lebih langsung/dekat dengan dampak/akibat dari urusan yang ditangani tersebut.
Kriteria efisiensi adalah pendekatan dengan mempertimbangkan tersedianya sumber daya (personil, dana, dan peralatan) untuk mendapatkan ketepatan, kepastian, dan kecepatan hasil yang harus dicapai dalam penyelenggaraan bagian urusan. Artinya apabila suatu bagian urusan dalam penanganannya dipastikan akan lebih berdayaguna dan berhasilguna dilaksanakan oleh daerah Provinsi dan/atau Daerah Kabupaten/Kota dibandingkan apabila ditangani oleh Pemerintah maka bagian urusan tersebut diserahkan kepada Daerah Provinsi dan/atau Daerah Kabupaten/Kota.

Disamping itu, PP 38/2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, Dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota mengatur pula pembagian kewenangan “penanganan bencana” dan “penanganan pasca bencana”. Kedua kewenangan ini berdasarkan PP tersebut termasuk kewenangan bidang “Pemerintahan Umum” di bawah Sub-bidang Manajemen Pencegahan dan Penanggulangan Bencana (Lihat Tabel A).

Nah, bencana tsunami di Sumatera Barat tanggal 26 Oktober 12010 yang lalu hanya terjadi di satu kabupaten saja, yaitu Kabupaten Mentawai. Berdasarkan kriteria pembagian kewenangan di atas, baik dari kacamata eksternalitas, akuntabilitas, maupun efisiensi, yang bertanggungjawab penuh dalam menangani bencana tersebut adalah Bupati Mentawai sebagai pimpinan tertinggi kabupaten tersebut. Gubernur sebagai kepala daerah provinsi sama sekali tidak ikut bertanggungjawab dalam penanganan bencana dan pasca bencana karena memang bencana tsunami tersebut hanya berskala kabupaten. Gubernur, sekali lagi sebagai kepala daerah, tidak mempunyai kewenangan dalam menangani bencana tsunami tersebut karena bencananya bukan berskala provinsi.

Tapi nanti dulu, Gubernur kan mempunyai peran ganda, yaitu disamping sebagai kepala daerah, dia juga sebagai Wakil Pemerintah di Daerah (WPD). Hal ini secara tegas dinyatakan dalam pasal 37 UU 32/2004: “(1) Gubernur yang karena jabatannya berkedudukan juga sebagai wakil Pemerintah di wilayah provinsi yang bersangkutan; (2) Dalam kedudukannya sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Gubernur bertanggung jawab kepada Presiden”. Peran ini kemudian dijabarkan dalam PP 19/2010 tentang Tatacara Pelaksanaan Tugas dan Wewenang serta Kedudukan Keuangan Gubernur Sebagai Wakil Pemerintah di Wilayah Provinsi.

Kalau kita terapkan PP tersebut dalam kasus tsunami di Mentawai, Gubernur Sumbar sebagai WPD memang harus ikut bertanggungjawab dalam penanganan bencana dan pasca tsunami karena harus bertugas mengkoordinasikan penyelenggaraan pemerintahan antara pemerintah daerah provinsi dengan instansi vertikal, dan antarinstansi vertikal di wilayah provinsi yang bersangkutan (Pasal 3 ayat 1). Jadi keberadaan IP di Sumbar adalah suatu keharusan.

Namun disinilah pokok persoalannya, benarkah Gubernur itu “Wakil” Pemerintah di Daerah? Siapakah WPD itu? Apakah dia pembantu Presiden sebagaimana diatur di Pasal 37 ayat 2 UU 32/2004 sehingga harus bertanggungjawab langsung kepada Presiden? Atau, dengan kata lain, apakah PP 19/2010 tersebut tidak cacat hukum mengingat pengaturan Presiden selaku WPD justru diatur di bawah UU pemerintahan daerah? Sebagai pembantu presiden, apakah WPD sudah diatur sebagai layaknya pembantu Presiden yang lain?

Dalam UUD 1945 beserta amandemennya, pembantu Presiden disebutkan antara lain adalah duta dan konsul (Pasal 13), dewan pertimbangan (Pasal 16), dan menteri-menteri negara (Pasal 17). Tidak satu pasalpun dalam UUD 1945 mengatur tentang Wakil Pemerintah di Daerah sebagai pembantu Presiden, apalagi peran, fungsi, dan tugasnya.

Dalam UU 39/2008 tentang Kementerian Negara sama sekali juga tidak ditemui peran, fungsi, dan tugas Gubernur selaku WPD. Hal ini wajar karena memang pengaturan WPD bukan domain UU ini. Anehnya, berdasarkan UU 32/2004 yang mestinya hanya mengatur susunan dan tatacara penyelenggaraan pemerintahan di daerah, tiba-tiba pada Pasal 37 ayat (1) mengatur kedudukan Gubernur sebagai WPD. UU 32/2004 yang seharusnya mengatur hal-hal yang menyangkut manajemen pemerintahan pada daerah otonom telah overbodig dengan mengatur WPD yang sebenarnya adalah kewenangan UUD 1945 dan UU tersendiri di tingkat administrasi negara (bukan daerah).

Kembali ke permasalahan utama, salahkah IP sebagai Gubernur pergi ke Jerman pada saat berlangsungnya penanganan pasca tsunami di Mentawai? Kalau menurut saya IP tidak terlalu salah, mengingat sebagai WPD, taruhlah PP 19/2010 tidak cacat hukum, Gubernur IP sama sekali belum dilantik menjadi WPD sebagaimana diatur oleh Pasal 2 ayat 3 PP tersebut. Pelantikan ini mempunyai arti strategis karena disamping sebagai tanda dimulainya tugas yang dibebankan kepadanya (sebagai WPD), juga sekaligus yang bersangkutan mengucapkan sumpah dan janji dalam menjalankan jabatan tersebut. Hak, kewajiban, dan tanggungjawab IP sebagai WPD belum sepenuhnya melekat pada di IP, sehingga dengan demikian IP belum “sepenuhnya” menjadi wakil pemerintah di Sumbar.

Pelantikan Gubernur sebagai Kepala Daerah memang sudah dilaksanakan di dalam Sidang Paripurna DPRD Sumbar bebarapa waktu setelah IP dipilih oleh rakyat Sumbar, tapi ini tidak serta merta memposisikan IP sebagai WPD pasca keluarnya PP 19/2010. Artinya, janganlah IP dituntut untuk bertindak sebagai WPD karena memang secara formal dia belum dilantik. Atau dengan kata lain, tidak ada satu pasal peraturan perundangan manapun yang dilanggar oleh IP, sehingga sanksi yang akan diberikan Gamawan Fauzi, kecuali sanksi moral, sulit untuk dijatuhkan kepadanya.

Menurut hemat saya, keberadaan Bupati Mentawai jauh lebih penting dan dibutuhkan daripada keberadaan Gubernur Sumbar dalam menangani bencana tsunami baru-baru ini. Hal ini sesuai dengan ilosofi dasar kebijakan otonomi daerah di Indonesia: penyelenggaraan otonomi daerah dititikberatkan di Kabupaten/Kota, bukan di Provinsi.

Pelantikan Gubernur sebagai WPD, sebagaimana pelantikan pembantu Presiden yang lain, mestinya dilakukan langsung oleh Presiden di Istana Negara, yang terpisah dengan pelantikan Gubernur sebagai kepala daerah. Idealnya, pelantikan ini dilaksanakan secara serempak untuk seluruh Gubernur se Indonesia setelah pelantikan Menteri Kabinet yang baru. Apabila ada Gubernur baru yang terpilih hasil Pemilukada, maka dilakukan pelantikan secara individual yang dilakukan oleh Presiden di Istana Negara.

Oleh karena itu, mengingat pentingnya kedudukan WPD dalam membina, mengawasi dan mengkoordinasikan pemerintahan kabupaten/kota dan semua instansi vertikal yang ada di wilayah provinsi tersebut, perlu dibuat pengaturan hak, wewenang, dan tanggungjawab “Wakil Pemerintah di Daerah” baik dengan mengamandemen UUD 1945 (penegasan WPD sebagai salahsatu pembantu Presiden), dan mengatur lebih lanjut peran, tugas, dan tanggungjawab WPD dengan suatu Undang-undang yang sejajar dengan UU mengenai pemerintahan daerah.

Dalam pidato 9 direktifnya di Istana Bogor bulan Agustus 2010 yang lalu, salah satu perintah Presiden untuk merevisi PP 19/2010 dalam rangka memperkuat peran Gubernur sebagai WPD dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah bukanlah solusi yang bagus, karena pada dasarnya PP 19/2010 adalah cacat hukum (atau paling tidak overbodig). Penguatan peran Gubernur akan lebi h tepat dengan cara mengatur secara tegas atas kedudukan, tugas, wewenang dan tanggungjawab WPD dengan cara mengamandemen UUD 1945 terlebih dahulu, yaitu memasukkan WPD sebagai pembantu Presiden, sekaligus langkah pelurusan kebijakan dan penyelenggaraan otonomi daerah.

Jakarta, 05 November 2010

LAMPIRAN

Tabel A
PEMBAGIAN KEWENANGAN ANTARA PEMERINTAH, PEMERINTAH PROVINSI, DAN PEMERINTAH KABUPATEN/KOTA Berdasarkan PP 38/2007

Bidang : PEMERINTAHAN UMUM
Sub Bidang : Manajemen Pencegahan dan Penanggulangan Bencana

b. Penanganan Bencana
Pemerintah : Penetapan kebijakan, koordinasi, dan fasilitasi pengelolaan penanganan bencana.
Provinsi : Penetapan kebijakan, koordinasi, dan fasilitasi penanganan bencana skala provinsi.
Kab/Kota : Penetapan kebijakan, koordinasi, dan fasilitasi penanganan bencana skala kabupaten/kota.

c. Penanganan Pasca Bencana
Pemerintah : Penetapan kebijakan, koordinasi, dan fasilitasi penanganan pasca bencana
Provinsi : Penetapan kebijakan, koordinasi, dan fasilitasi penanganan pasca bencana skala provinsi.
Kab/Kota : Penetapan kebijakan, koordinasi, dan fasilitasi penanganan pasca bencana skala kabupaten/kota.

MENJAHIT BENDERA PUSAKA RI - PESAN BUAT SBY-BUDIONO

2009-07-13T01:33:00.007+07:00

Oleh Soepomo Prodjoharjono

Pemilu legislatif maupun pemilu presiden sebagai momentum pesta demokrasi rakyat Indonesia sudah dilaksanakan dengan aman dan damai. Meski belum resmi, pasangan SBY-Budiono pantas mendapat acungan jempol karena menjadi double winners. Tidak saja beliau keluar sebagai pemenang pilpres 8 Juli 2009 yang lalu dengan mengalahkan pesaingnya Mega-Pro dan YK-Wiranto dalam satu putaran saja, tetapi juga di legislatif dengan membawa Partai Demokrat bentukan SBY sebagai partai paling unggul di DPR dan di hampir semua DPRD Provinsi, Kabupaten, dan Kota.

Kita semua sadar bahwa bangsa kita masih perlu prihatin panjang. Sederet predikat negatif bagi negara kita cukup panjang, antara lain negara terkorup di dunia; masih banyaknya masyarakat miskin; lebarnya celah (gap) antara si miskin dan si kaya; rendahnya PDB kita dibanding negeri jiran; tingginya tingkat penebangan liar terhadap hutan tropis; dan masih banyak lagi predikat negatif yang kita sandang sampai saat ini. Herannya, kondisi ini dari tahun ke tahun justru malah semakin parah. Padahal umur negeri kita sudah 64 tahun besok Agustus nanti. Apa yang salah di negeriku tercinta ini?

Kemenangan SBY-Budiono harus kita sambut dengan gembira karena adanya komitmen beliau berdua untuk menghapus predikat negatif diatas, yang intinya ingin mewujudkan kepemerintahan yang lebih baik lagi guna mempercepat terwujudnya masyarakat yang adil dan makmur. Bagaimanapun, negara dan bangsa Republik Indonesia memang perlu tangan piawai yang dapat menyelesaikan masalah dengan tanpa timbul masalah baru. Ditangan SBY-Budiono harapan masyarakat tersebut bertumpu.

Sebagai tradisi kenegaraan, setiap tanggal 17 Agustus bendera pusaka yang asli akan dikeluarkan oleh Presiden dari kotaknya. Dan lihatlah bendera pusaka itu, kondisinya amat sangat memprihatinkan, sobek di sana sini. Mudah-mudahan kondisi bendera tersebut menjadi renungan Presiden SBY pada saat beliau mengeluarkan dari kotaknya. Bendera itu perlu dijahit sehingga menjadi rapi kembali. Tentu saja ini hanya kiasan semata. Bendera pusaka tersebut hanyalah perlambang kondisi negara kita yang saat ini compang camping di sana-sini yang perlu dibenahi dengan arif.

Menjahit bendera pusaka memerlukan piranti jahit yang terdiri dari perpaduan jarum dan benang. Menjahit hanya dengan jarum tanpa benang adalah suatu keniscayaan karena meski bisa menembus kain tetapi tidak akan dapat menambal kain tersebut. Sebaliknya, menjahit hanya dengan benang saja tanpa jarum adalah mustahil, karena benang tidak mungkin dapat menembus kain tanpa jarum. Perpaduan keduanya adalah suatu keharusan. SBY-Budiono telah dipilih oleh mayoritas rakyat sebagai jarum untuk menjahit bendera pusaka. Sebagai jarum, diharapkan SBY-Budiono tidak akan sekali-kali melepaskan benang yang telah mendukungnya dengan susah payah, baik yang berasal dari mitra koalisi partai maupun dari masyarakat banyak. Benang juga harus diartikan sebagai lembaga negara lain, yaitu MPR, DPR, DPD, MA, BPK, kementerian/lembaga, dan berbagai Komisi seperi KPK, KY, dan sebagainya. Benang-benang tersebut harus selalu tersambung agar hasil jahitan SBY-Budiono benar-benar rapi.

Agar jarum dapat berfungsi dengan baik, beliau berdua harus mempunyai sifat panutan, pengayom, dan sekaligus motivator bangsa. Untuk hal ini, sebagaimana Presiden RI yang pertama, Ir Soekarno, SBY-Budiono pun harus diberi “tongkat” sakti yang akan selalu dibawa olehnya. Tongkat yang dimaksud disini adalah singkatan dari T=teguh, O=obyektif, NG=ngayomi, K=ksatria, A=amanah, dan T=tegas.

Dalam memimpin, SBY-Budiono harus teguh dalam bersikap. Artinya, apa yang selalu dipikirkan SBY-Budiono semata-mata hanyalah bagaimana cara memakmurkan rakyat Indonesia. Teguh juga bermakna tidak mudah dipengaruhi oleh kekuatan manapun, baik dari negara asing, institusi donor, maupun fihak lain yang hanya menginginkan keuntungan semata (rent seekers). Hal ini dapat dicapai kalau SBY-Budiono selalu meminta petunjuk dan ridho Allah Yang Maha Benar.

Obyektif bermakna bahwa dalam setiap mengambil keputusan SBY-Budiono harus hati-hati dengan mempertimbangkan segala aspek, tanpa didasari sikap yang memihak. Obyektif juga diartikan bahwa segala keputusan SBY-Budiono harus mengutamakan kepentingan rakyat daripada kepentingan kelompok, partai, keluarga, atau golongan tertentu, apalagi fihak asing.

SBY-Budiono yang selama ini selalu bersikap santun harus secara lahir batin dapat mengayomi masyarakat sehingga masyarakat semakin hormat kepadanya. Seorang pemimpin yang pengayom tidak seharusnya mudah emosi dan cepat marah. Semua masukan atau kritikan terhadapnya harus diterima dengan lapang dada dengan berprinsip “ambil manfaatnya, buang jauh-jauh yang mudharat”.

Selanjutnya SBY-Budiono (dan menteri-menterinya) harus bersikap ksatria, yaitu “berani karena benar, takut karena salah”. Bila mencapai kesuksesan tidak perlu bertepuk dada, namun kalau melakukan suatu kesalahan seharusnya tidak segan-segan mengakui kesalahan dan segera memperbaikinya. Janganlah hanya karena membela korps maka kesalahan itu harus ditutup-tutupi. Ksatria juga bermakna legowo. Artinya bahwa kekuasaan itu pasti ada akhirnya. Janganlah nantinya SBY-Budiono turun karena dipaksa oleh rakyat. SBY-Budiono harus yakin bahwa nantinya akan ada penerus pemimpin bangsa yang bukan dari keluarga atau kelompoknya yang sanggup menerima estafet kepemimpinan bangsa dan negara. Ingat, kekuasaan selalu cenderung korup (power tends to corrupt).

Pemimpin juga harus bersikap amanah, artinya jabatan itu berupa kepercayaan dari yang memilih. Janganlah disia-siakan kepercayaan itu karena tanggungjawabnya akan dibawa sampai di akhirat. SBY-Budiono harus memenuhi janji-janji kepada rakyat sewaktu kampanye dulu. Dan sebagai wujud akuntabilitas dan transparansi, SBY-Budiono harus melaporkan setiap tahapan yang telah dicapai dalam pemenuhan janji tersebut.

Terakhir, SBY-Budiono harus bersikap tegas, baik terhadap anak buahnya, keluarganya, partnernya, maupun terhadap lawan politiknya. Tegas harus tidak diartikan kaku, namun lebih pada ketegasan sikap. SBY-Budiono juga harus tegas terhadap pemisahan beliau sebagai pemimpin bangsa dan negara dan beliau sebagai manusia biasa.

Dengan berpegangan pada tongkat sakti tersebut diharapkan SBY-Budiono dapat menjahit bendera pusaka kita, dan selalu diridhoi Allah dalam memimpin negara ini pada periode 2009-2014. Selamat Memimpin Negeri ini. Di pundakmu masyarakat mengharap perbaikan negeri ini dalam waktu yang tidak terlalu lama. Jangan sia-siakan amanah rakyatmu.

Jakarta, 13 Juli 2009

Alamat:
DR Soepomo Prodjoharjono, MSc, Akt.
Perumahan Bintara II blok B-31
Kota Bekasi

Fax/Tlp 021 864 3967
HP 081 2992 2193

ACCRUAL ACCOUNTING IN THE PUBLIC SECTOR

2009-04-15T07:47:00.004+07:00

by Soepomo Prodjoharjono

1. Introduction

This paper describes, in broad terms, overall aspects of accrual accounting in the public sector , including financial reporting, budgeting and its users. First of all, the public sector financial reporting will be addressed to identify its users and their needs. Then financial accounting techniques under different accounting bases will be explained to give a clear position of the accrual accounting among other bases, including the debate in depth on accrual versus cash based accounting. Relationship between accrual accounting and accrual budgeting will also be presented next. Issues on definition for government entity, as well as the applicability of accrual accounting in government unit, will also be discussed. The next discussion is about the capital accounting, while the chapter will be concluded in the last section.

2. Financial Reporting: Objectives, Users and Their Needs

2.1. The New Public Management

Since the last decade or so, there has been a growing demand of politicians, as well as accounting expertise, that public sector entities should not only be accountable for cash flows and their balances but also they must be responsible for how they spend the public money. The demand has been demonstrated by, among other measures, the introduction of public management reforms, known as the New Public Management (NPM), in many developed countries. These reforms may include an emphasis on the cost effectiveness of activities, a range of incentives (to encourage better management), providing greater flexibility in the allocation of total resources, and stimulating a focus on value for money. Therefore, important issue here that has to be solved is costs of providing services by the government unit in question.
In a world of economic scarcity, costs of every service provided by the government would be a centre point of most financial report users. This is simply because, it has an impact on the citizen, i.e., how much, council tax for example, they have to pay to the local government, in providing the services they received. This issue has led to the requirement of better accounting system, that is, to enhance decision making and control over the long term financial consequences of government policies. Some authors (UN, 1984; Jones & Pendlebury, 1996; OECD, 1993) believe that accrual accounting is suitable to fulfil such requirements as it is able to provide more than that under cash basis, in terms of quantity and quality. No wonder that most of the developed countries which previously adopted a cash based accounting or budgetary accounting, have recently already introduced some forms of accrual accounting into their public sectors as part of a broader public sector reform process mainly in Anglo-Saxon countries.
Furthermore, within the framework, financial accounting and reporting system is seen to have an important role to play in providing necessary information to reflect accountability in value for money terms and, of course, to support every decision making made by every public sector's managers (OECD, 1993). Accordingly, public sector reforms should include the need to enhance accounting and financial reporting beyond cash considerations alone. In other words, its existing system is to be converted to accounting and financial reporting on the allocation and use of total economic resources (whether cash or non-cash outlays), i.e., the basis of accounting that recognises transactions or events when they occur, irrespective of when cash is paid or received.

2.2. Objectives, Users and Their Needs

Objectives of financial reporting should be discussed in accountability context as it is the fundamental value of government accounting and reporting. A democratic government should be accountable for its integrity, stewardship and performance (FASAB, 1994). In exercising accountability, government needs to provide information useful for assessing the accountability of the reporting entity. Hence, accountability must come first amongst the government objectives, whereas providing information useful for making decisions is the result of exercising accountability.
In the public sector, the financial reporting objectives have been developed in 'decision-usefulness' framework which is in coherence with accountability. Any potential conflict between them is relevant to governmental accounting policy choices (Patton, 1992). In line with this assertion, the AICPA's Trueblood report (1974) suggests that the objective of financial statements for governmental and not-for-profit organisations as: 'to provide information useful for evaluating the effectiveness of the management of resources in achieving the organisation's goals. Performance measures should be quantified in terms of identified goals.'
Jones and Pendlebury (1996) link the government accounting's objectives to the users and their needs. They introduce two approaches to explain the public sector accounting objectives, i.e., the differential approach, which emphasises the complexity of financial accounting and, accordingly, produces many users groups; and the integral approach, which emphasises the commonalties and, therefore, produces few user groups. In this regard, Jones and Pendlebury point out that the NCGA's report prepared by Drebin et al. entitled ‘Objectives of Accounting and Financial Reporting for Governmental Units’ as the best example of the differential approach (Jones and Pendlebury, 1996). This report categorised the users into ten users groups, compressed into four parties:
• Financial resources providers, constitute of the taxpayers, grantors, investors, and fee-paying service recipients.
• Labour and material resources providers, comprise of the employees and vendors.
• Resources allocation decision-makers, comprise of the legislative bodies and management.
• Controller of the above bodies, i.e, by voters and oversight bodies.
The report, then, set up the overall goal of government accounting and financial reporting as "To provide (1) financial information useful for making economic, political and social decisions, and demonstrating accountability and stewardship; (2) information useful for evaluating managerial and organisational performance" (Drebin et al., 1981). These objectives distinguish between accountability and performance measurement, the likelihood narrow definition in the sense of accountability.
On the other hands, the Anthony's integral approach produces an easily understood bedrock upon which “the specific nuances” of particular organisations can be built. To have validity in financial reports, for him, budget must be produced on the same basis as the financial accounts. Since it cannot be conceived of a situation where the financial accounts would be determined by the budgetary information, he suggests that the user's needs can be developed in financial accounting terms and then, if budgetary information is required, it should be made consistent with the financial accounts. He, therefore, introduces five user groups of accounting information, namely, the governing bodies, investors and creditors, resource providers, oversight bodies, and constituents (Jones and Pendlebury, 1996). In the light of these users, Anthony then offers the following users' needs:
• Financial viability, which refers to the ability of the organisations to continue in its present form or in its planned form.
• Fiscal compliance, which refers to the extent to which the organisations has complied with the conditions laid down in its authority to spend.
• Management performance, which explicitly concerns with economy and to the exclusion of efficiency and effectiveness. Since there is no generally accepted way of defining and reporting the measurement of outputs in non profit organisations, efficiency and effectiveness, therefore, do not necessarily have to be measured.
• Cost of services provided, which is needed for comparison purposes, both between organisations and the needs of present and future generations.
The different emphasis on defining the accounting objectives was demonstrated by UN in its ‘Manual for Government Accounting’ (UN, 1970). The UN has invented the objectives for government accounting systems that emphasised on the accountability. According to UN, accounting objectives can be grouped into three types of accountability objective:
1. Fiscal accountability, which, by the accounting system
• ensures that applicable laws and regulations are followed;
• guarantees that financial records and reports are accurate and represent a fair result of government operations;
• assures that the accounts and reports are issued in time;
• secures that the expenditure is within legislative appropriations;
2. Managerial accountability, which stresses the needs:
• to provide essential information for the use of managers;
• to ensure efficiency and economy of operations, avoidance of waste, etc;
3. Programme results accountability, which:
• demands the evaluation of programmes in terms of effectiveness;
• to find out whether a programme or activity is achieving the intended goals.
Interestingly, the term accountability itself is criticised by Patton (1992) as it suffers from imprecise meaning and makes complication on the cost-benefit analysis of information. Furthermore, users of government reports are diverse. It may be impossible to provide information in any one report sufficient to meet all the needs of all users. We have to admit that financial report is only one source of information. Users should combine the information provided by financial reporting with other pertinent information.
Whatever obvious the objectives are, however, every organisation does exist in order to achieve one or more objectives which, usually, vary from one organisation to another. But, by nature, they confront with similar problem: the limitation of the available resources, i.e., manpower, capital, plant facilities, or raw materials, to permit the achievement of every desired aim. Thus, it is not sufficient merely to decide on objectives but it is also necessary to make plans for their achievement. Preparing the planning only is not adequate, however, since what should be done is not the same as what is being done. For this reason, Jones and Pendlebury (1996), among others, believe that control is still needed to ensure that the planned activities are followed and the ultimate objectives achieved. Hence, according to them, there are two of the most important tasks undertaken by the managers of an organisation, i.e., the planning and control tasks, which together they form the nucleus of the overall management system.
As far as the government accounting system is concerned, accounting must provide data to many users and the varied information needs of those users should be anticipated to the fullest possible extent. Government accounting system, therefore, should also provide assurance to executives, constituents and investors that adequate internal accounting control does exist for safeguarding assets.
To fulfil these requirements, that is, information that is readily available for planning, performance evaluation and other financial analyses, financial reports must be timely, reliable, relevant and understandable. To be reliable and relevant and well understood, financial information should be prepared based on generally accepted accounting principles which, unfortunately, these principles are relatively well developed in the commercial accounting profession. Of course, this does not mean to ignore the role of the public sector bodies, such as NCGA (the National Council on Government Accounting), in the US or, similarly, CIPFA (the Chartered Institute of Public Finance and Accountancy), in the UK.
In this regard, Jones (1992a) states that the United Nations took the more optimistic view of the role of governmental accounting systems in providing useful financial information. It recognised an urgent need for additional information that envisaged the government accounting. In particular, the overall information on accrual basis is much more meaningful to policy makers than information organised on other bases.
From the above point of views, the aims of accounting information are therefore can be described as, first, to show that all receipts and payments of the organisation to which the accounts relate have been accounted for. In general terms, this is often called the probity or stewardship aspect of accountancy. Secondly, to present the numerical side of the organisation in a meaningful way. This has to be done in a variety of ways such as performance indicator based on value for money traditions, balance sheet, cash flow statement, etc., to match the abundance of differing uses to which the numerical information is put together.
It is worth noting that most guidance, FRSs and SSAPs and other product of accounting standard setters bodies are from the producer and accountant’s point of view. Users of the financial information which take the biggest part of the financial world are being neglected simply because, as Jones (1994) claims, "users often are not competent to determine what information is most useful to them or at least are not articulate in stating their needs".

3. Financial Accounting Technique

It is common to believe that the different public sector organisations adopt the different accounting practices. A different view of the division of accounting technique came from most of US textbooks, including the United Nations publications (United Nations, 1984; Hay and Mikesell, 1974; Vargo, 1977; Herbert et al., 1977). There are, at least, five major accounting techniques: budgetary accounting, cash accounting, accrual accounting, commitment accounting, and fund accounting (Jones and Pendlebury, 1996). These systems are not mutually exclusive since one organisation might adopt more than one accounting techniques simultaneously, even it is theoretically possible to adopt all the five simultaneously.
Special note goes to the term fund accounting, which has been described as the government accounting itself, not as an accounting technique. Hay and Mikesell (1974), for example, explain that the most distinctive characteristics of governmental accounting (compare with the other entities) are the grouping of accounts by funds. The word fund, according to him, has a special, technical, meaning in governmental accounting. He defines fund as:
".... [A]n independent fiscal and accounting entity with a self-balancing set of accounts recording cash and/or other resources together with all related liabilities, obligations, reserves, and equities which are segregated for the purpose of carrying on specific activities or attaining certain objectives in accordance with special regulations, restrictions, or limitations" [Hay and Mikesell, 1974].

In line to Hay and Mikesell’s thought, the United Nations (1984) classifies the accounting techniques based on the basis of recording financial transactions. Or, in other words, it is based on the recognition of revenues and expenditures, i.e., either cash, obligation, or accrual/modified accrual. For the United Nations, fund accounting is one of the classification of public sector accounting in terms of the accounting systems used by its organisation.
Implicitly, however, there is no different interpretations of the accounting technique between US and UK textbooks, as Jones and Pendlebury (1996) admit that cash accounting, accrual accounting, and commitment accounting are distinguished from one another at a point in time when expenses and revenues are recognised in the accounts, i.e., the point at which a given transaction generates a bookkeeping entry. Again, for them, fund accounting refers to the practice of accounting in terms of its separate, independent, constituent parts (Jones and Pendlebury, 1996). It is therefore, following Jones and Pendlebury’s classification, this section will particularly discuss three of the available accounting techniques, i.e., commitment, cash, and accrual basis of accounting and its modification. Fund accounting as a technique is also presented here. The emphasis of the discussions is on their uses in government accounting.

3.1. Commitment Basis of Accounting

The primary function of commitment accounting is in fact in budgetary control. It is, therefore, the commitment accounting concentrates on orders issued.
This system recognises transactions when the organisation is committed to them, or, in other words, transactions will be recorded at the time when orders are issued or received. The main weakness of this system is on the legal point of view. It is generally accepted that the issuance of purchase order has no legal liability incurred and, accordingly, the order could easily be cancelled. Recognising the issuance of purchase order as an expense of the accounting period, is likely to be too difficult to accept (Jones and Pendlebury, 1996).
Furthermore, the problem of manipulation becomes greater under this basis, compared with those under the accrual basis, because of its much more subjectivity. It also provides the opportunity for executives to contribute to general reserve at the year-end and to treat the contributions as expenses. To avoid budget cutting for the next year, for example, in a few days before the fiscal year-end the executives can easily issue the purchase orders to fill-up as much as the budget appropriated for them. When the new fiscal year commences, some of the orders will be cancelled.
Because of those weaknesses, commitment accounting is much less widely adopted in practice. Even when it is adopted, the final accounts are adjusted to appear as accrual accounts.

3.2. Cash Basis of Accounting

Under the cash basis, financial transactions are recorded in the accounts only when cash is received or disbursed. Similarly, goods and services for which payments are made are considered to be consumed when suppliers are paid (United Nations, 1984).
Further, long-term assets are not capitalised, and, therefore, no depreciation or amortisation is recorded. In addition, disbursements always coincide with expenditures. The resulting final accounts, then, are nothing more than summarised cash books. Since there are no assets and liabilities, no balance sheet is prepared. Also, there are no stock adjustments because the accounts are not concerned with record usage, but with the only fact that cash has been paid for purchases. By the same reason, consequently, there are no fixed assets (Jones and Pendlebury, 1996).
Indeed, this system actually shows actual cash transactions, and therefore, for the financial staff are easily to understand and interpret. In terms of administration and accounting expertise, this system requires much lower costs compared with the other systems. In addition, the International Monetary Fund favours this system for its financial statistics since cash accounts are clear cut and their results can be made available at frequent intervals (Enthoven, 1978).
In short, cash basis of accounting provides its simplicity, essential information, inexpensive in terms of administrative and accounting expertise, and it is much more objective than other systems.
However, despite the advantages that have already been mentioned, it does not provide information about income and capital, nor about the operating cost of the organisation during the fiscal year. Accordingly, it has a great potential for deliberate manipulation of the executive.

3.3. Accrual Basis of Accounting

Under the accrual basis, expenditures are essentially recorded at the time when goods and services are received, regardless of whether the cash payments have been made or the invoices have been rendered. Similarly, revenues are recorded when the right to collect them is generated (United Nations, 1984). Thus, the critical event of the accrual basis is on the occurrence of transactions.
It should be noted, however, that because of the prudence consideration, the revenue recognition should not be anticipated unless those revenues can definitely be collected.
Unlike under the cash basis of accounting, which the disbursements always coincide with expenditures, under the accrual accounting, the disbursements of money do not necessarily mean the recognition of expenditures, or vice versa. Consequently, certain deferral adjustments have to be made on every fiscal year-end. These adjustment include: the recognition of accrued assets, such as interest receivables; accrued liabilities, such as salaries or interest payable; adjustment to prepaid expenses; allowance for bad debts; year-end inventory adjustment if necessary; and depreciation or amortisation (Schwartz, 1991).
Final accounts, under the accrual concept, are not produced uniformly. What they have in common is that they produce a balance sheet and an operating statement, which are in contrast to the cash basis of accounting (Jones and Pendlebury, 1996).
Hay and Mikesell (1974) state that the use of the accrual accounting is considered appropriate for governmental units as well as profit seeking businesses. In government, use of the accrual basis enables a better comparison between actual expenditures and revenues and the amounts authorised in the budget approved by the legislative body, as well as enabling computation of the cost of rendering services.
In addition, UN outlines three benefits of using the accrual basis. Firstly, it measures inputs in terms of resources consumed. Secondly, it makes possible the identification of economic cost, i.e., the consumption of resources either paid for in prior years or to be paid for in the future, which are both considered in the annual result of operations in the relevant year. And lastly, it provides a more accurate and more comprehensive picture of the financial position at the period end than that given by the cash basis. Because of these benefits, the United Nations suggests:

" ...... one of the important accounting reforms which merits serious consideration in providing additional financial information for policy formulation, management and control of resources and effective audit is the use of accrual accounting."

Surprisingly, as United Nations asserts, the adoption of accrual accounting is not suggested as a replacement for the cash and obligation bases that are currently employed. On balance, it is desirable to maintain cash and obligation bases for budgetary and to some extent for accountability purposes. Accrual accounting for recording transactions should be used on a ‘selective and supplementary basis’ in areas where supplementary financial information provided by such accounting is considered to be most essential (United Nations, 1984). In this sense, the UN lost its argument that accrual accounting gives a better performance in the expense of public money used to produce the report.
An opposite view comes from Nobes (1989). He claims that accrual accounting has been used in commercial accounting and is not, therefore, relevant to government. He continues that the accrual basis is not without criticism in the commercial sectors. In this regard, Craner and Jones (1990) have proved that local governments in the UK have developed accrual accounting since the 19th century and continues to develop in its own form of accrual accounting with its rationale, even though it was not for income determination.
As it has been stated in the previous chapter, the 1966 AAA Committee affirmed that matching ideally involves establishing causal relationships between costs and revenues. However, it recognised that this was not practical and offered the weaker test of costs and revenues which have positive correlation. Most (1977) argues that the concept should be abandoned in favour of the older idea that expenses and revenues are simply period measurements. This proposition is important to the public sector environment, as the relationship between revenues and expenditures is, in most cases, totally unclear.
To sum up, accounts on accrual basis reflect the status of funds, inventories, and other resources available, the receipt of goods and services, the use of available resources in relation to work performed in a given time period, and the liabilities of the government. The relevance of accrual accounting in government accounting practice, though still in debate, is undoubtedly a matter of accountability and stewardship improvements.
An important point which is often overlooked is that the term 'accrual accounting' is not synonymous with private sector practices, nor is it synonymous with historical cost accounting (Jones, 1994).

3.4. Modified Accrual Basis of Accounting

Between cash and accrual bases, some UK local authorities adopt what it is called modified accrual accounting. Jones in his research found out that there are two versions of this type of accounting: the first is the ‘income and converted payments’ method. Under this method, all revenues are accrued when they are earned, while payments throughout the year are not continually accrued. The second method is ‘converted receipts and payments’. Under this method, by contrast, all payments are accrued, but revenues are not continually accrued (Jones and Pendlebury, 1996).
In distinguishing between the cash basis and the modified accrual basis, it is important to recall that the cash basis recognises revenues when collected rather than when earned, and recognises expenses when paid rather than when incurred. Modifications to the accrual basis accounting, which is commonly used in US government accounting practice, include items such as, the capitalisation of assets and the accrual of income taxes. If these modifications were made, the resulting balance sheet would include long-term assets, accumulated depreciation, and a liability for income taxes. In US, if modifications are so extensive to the cash basis that the statements more closely resemble accrual basis statements, the accountant should treat them as accrual basis statements and note their departure from GAAP in the audit of review report (Schwartz, 1991).
However, it must be borne in mind that moving from ‘receipts and payments’ towards ‘income and expenditures’ approach would boost on the ‘expenditures’ side than the ‘income’ side, meaning that it would produce a greater cost for the year, which in turn increase the rates paid by the citizen. As a result, because rates would probably have to increase in the year of changeover from cash to modified accrual, meaning that there was some reluctance to recommend the changes. Also, the additional administrative effort involved in accruing payments was perceived by some to be significant enough to justify accrual of only irregular payments, despite the potential manipulation on the uses of cash basis.

3.5. Fund Accounting

This technique is usually used in government organisations, particularly local government. Local government revenues are obtained from sources other than the sale of goods and services. It receives most of its finance from local taxes, grants and borrowings (Jones and Pendlebury, 1996).
The consequences of the uses of different funds is that accounting reports should show the extent to which these differing goal of every fund are achieved. For example, local government that provides health, education and general public services has different specific goals for each service. Consequently, the local government should need a series of accounts for each service.
Secondly, because its finance has been provided in indirect exchange for goods and services, there are often restriction schemes on what the organisation can, or cannot, do with the finance. For example, there may be a grant that is specifically assigned for a school building project. In this case it would be wrong to spend the money in any other way. In this respect, accounting system has to be developed to handle these kinds of restrictions that is, among other things, using a fund accounting.
On the other hands, the fund theory that has been introduced by Vatter (1947) found a main weakness on the entity theory, which is how to define the entity. Thus the fund theory concerns the funds as a reporting unit. In the organisation context, local government must be viewed as a series of funds . Each fund has its own income and expenditure account, balance sheets, and other financial statements. The apparent difference of the uses of fund accounting between private sector accounting and local government accounting is the extent of its use and the extent to which consolidations of fund accounts are processed.
In local authorities, unlike in a parent-subsidiary relationship in the private sector, there is tight control of inter fund transfers, known as virement. These practices are not common in the private sector.

4. The Need For Accrual Accounting in the Public Sector

Most accountants agree that accrual accounting has a significant position in the private sector financial reporting. By default, accrual accounting has been used for preparing the financial report of the private sector companies, dating back to the beginning of accounting developments in the sixteenth century, when Frater Luca Pacioli published his Summa.
In the public sector, however, this role becomes a focus of debates. The fact that, as a cross-country experiences have proven (El-Batanani and Jones, 1996; Lüder, 1989, 1993; Bac, 1990, 1996), the public sector reforms that recently have been introduced world-wide are significantly moving towards accrual based reporting. Indeed, accrual accounting is beginning to generate interest in the public sector because of its potentiality to contribute to improve public management and public sector performance. The uses of accrual accounting has also been a common feature of public sector budgeting and financial reporting requirements (Likierman, 1992). Its application to the core elements of the public sector financial accounting, including its budgeting, is about to be a prevalent one, mostly, at the central government of some developed countries (OECD, 1993; UN, 1984; HM Treasury, 1994, 1995).
Basically, the accrual basis of accounting and reporting has been recognised as useful in providing information on matters such as the resources controlled by an entity, the full cost of operations (or of providing services) and the assessment of economy and efficiency of operations. In addition, it will also be needed for matching the costs incurred during a particular accounting period with the benefits earned and revenues with goods or services provided.
Since the public sector is not dealing with the profit and there is no relationship between revenues and costs, thus the public sector financial reporting tends to show a 'value for money' performance. This can be achieved if the financial report is based on the accrual accounting, as it does clearly show a relevant input and output measurement based on periodical reporting. Costs of providing services then becomes a major issue for whoever the users and whatever the users needs are. This is in line with the issue on income determination in the private sector where the matching concept can be interpreted as matching costs and benefit arises from the costs incurred.
However, in an effort to draw conclusions on the degree to which accrual accounting may be useful in the public sector is somewhat difficult if not impossible, as no report on it is available. The only thing we know is that state owned enterprises, public corporations, nationalised industries, as well as the private sector companies have a long time experienced to use accrual accounting for its financial reporting and for profit measurement.
Raman (1979), quoted by Jones (1992a), offers the relevance of Tiebout hypothesis for financial reporting. He suggests that voters will be able to judge whether there is fiscal equivalence (that is, whether each voter is getting benefit equal to the taxes paid) if the accounts of the government sector adopt full accrual accounting. However, Jones argues that this suggestion was absurd, for not to say impossible, as it requires at least two conditions that have to be met (Jones, 1992a):
it requires that accrual accounts for an individual program or for the organisation as a whole are capable of explaining to the individual that he or she is experiencing fiscal equivalence (which is not obvious since fiscal equivalence relates to each individual not the community as a whole), and
it requires unswerving belief that the measurement problems associated with accrual accounts are always outweighed by any feelings that it produces better measurements of benefit than modified accrual or cash flows.

5. Accrual Accounting in the Government Entity: Its application

5.1. The Government Characteristics

Every government elsewhere delivers functions to its citizen such as the provision of goods and services that markets fail to provide, the distribution of income and wealth, the management of the economy, and the protection of the public by enacting laws and regulations (Goode, 1989). To carry out such functions, the government should have certain powers: the power to enact legislation by which citizens must abide, the power to levy taxes to support its activities, and the power to conduct monopolies in certain operations where charges are made to the users of certain services or products based on the amount of services or products received (AAA, 1972). The government then with its powers can obtain the resources to produce the goods and services.
It is, therefore, the duty of the government to be accountable to the citizen by publishing a report that is suitable for such purposes. Of course, the type of accounting will be influenced by the structure and the services delivered by government, which is, to a greater extent, differ from the private sector.
From the economic point of view, government has three main characteristics:
• the absence of the profit motive. Profit motive is the most fundamental measure of performance in the private sector.
• the lack of a competitive market place because of the government's monopolistic power.
• the difficulty in measuring the government output in terms of quantity and quality.
However, as far as financial reporting is concerned, there are several government characteristics which make it different from other organisation. Evans (1992) identified such characteristics as follows:
The focus on expenditures. The private sector company's reports usually concentrate on 'profit and loss' and 'earning per share' figures. The company usually tends to boost these figures, by using a creative accounting for example. This probably understood as the ‘death or life’ of the company, much depends on its share value in stock market. The public sector organisation, by contrast, tends to show its expenditures compared to its budget as the organisation tend to show the achievement of what has been set for in the budget. The 'value for money' figures, as a performance indicator, will be more important than the balance sheet figures.
The role of the budget. Budget in the private sector company is somewhat confidential because it contains a strategic planning of the company in competing with other companies. But this is not the case in the public sector. Budget must be published to the citizen to show how efficient the expenditures will be, how they do get the money, and how they do assign every money to each activity.
The treatment of long lived assets and depreciation. In the private sector, assets can easily be defined. All long lived equipments which are used in the operational activities of the company in producing company profit must be treated as assets and should be depreciated. In the public sector organisation, by contrast, there are at least two different assets that can be identified: assets as an input to generate outputs and assets as an outcome itself which are readily used by the public. Museums, city garden are assets which fall into a second criteria. They are not a productive goods even though has a limited life, and cannot easily be a subject of depreciation.
Concerning the application of the regulation and rules for financial reporting such as FRSs and SSAPs, there is also the difference between the public and private sectors. In the case of private sector there is a constant tension between standard-setters body in one end and companies in other end in the way in which they have to abide by standards. This tension is far less, for not to say none, in the case of public sector because of the low expectation of the public sector organisation about how much freedom is open to them.
In addition to those characteristics mentioned above, since public sector entities are financed at whatever proportion by public money i.e. taxation, it is sensible that those entities should provide a set of financial report which clearly view the money used, unused or reallocated sources completed with any necessary explanation. In general, the public sector is characterised by complicated systems in which institutional, economic, social and political factors interact.

5.2. Defining Entity in the Government Sector

IFAC-PSC of the US (1991) in its study no. 8, defines entity as “[the units] of which it is reasonable to expect the existence of users dependent on financial reports for information which will be useful to them for accountability and decision making purposes.”
In the business sector, identifying company’s entity is not generating any problem, as the company’s property rights are very clear. For example, it may easily identify which assets; liabilities and capital are owned by the enterprise in question.
The public sector, however, is totally different. Sometimes it will not be easy to identify some elements that belong to the entity. For example, which assets should be included in hospital financial report as the owner of certain assets is unclear, whether they are owned by the hospital or National Health Service Authority.
In practice, there are two distinct concepts of the financial reporting entity, i.e., the legal entity concept and the control concept. The former concept maintains that each non-profit organisation represents a separate financial reporting entity. Management and governing boards of the organisation select organisational arrangement appropriate for the financial and operational characteristics of the organisation. The latter concept defines the financial reporting entity in terms of the authority and responsibility for establishing policies, the ability and responsibility to direct operations, and the access to and responsibility to assets and liabilities (Holder, 1987).
Despite the differences between public and private sector financial reporting entity, both of them should produce or provide a set of financial report in order to meet their users' needs. Indeed, both have different emphasis on which and how to report sensibly. Albeit these differences, financial reporting in the public sector is also seen as is a key element in the accountability of public sector bodies. Yet, to whom the public sectors are accountable should be defined clearly as to establish a 'fairly presented' value.
Issue on consolidated report is also hardly to have an agreement since the level of the reporting unit is ambiguous. For example, should the primary school publish its own financial report or its report should be included in the Local Government’s? Thus defining the output and throughput are not quite easily to define them (Jones & Pendlebury, 1996; Likierman, 1994).
Nevertheless, government entity is different in some respects from private sector organisation, they are not sufficiently different to reject the notion of accrual accounting. One of the fundamental flaws in the arguments is, as Jones (1992a) asserted, on a going concern concept. Clearly, the apparent ownership of government operations may change periodically with the election of new governments, however, the business, management, assets and clientele of government continue more or less unchanged through successive governments.
Sometimes reporting entity is different to the organisational entity itself. Fund accounting is a good example for the extent to which several financial reports are published within one public sector organisation. As it has been asserted by Jones and Pendlebury (1996) that fund accounting report is based on type of fund, where each fund accounts for specified items of income and expenditure. Consequently, each fund will produce an operating account and a balance sheet. If all fund within the organisation are consolidated, then there will be only one set of financial reports for the organisation, which consists of a balance sheet, a statement of profit and loss and a statement of cash flow (Jones and Pendlebury, 1996).

5.3. The Applicability of Accrual Accounting in the Government Entity

Accrual accounting provides a framework within which the focus on inputs can be related and redirected to a focus on outputs. Information on an accrual basis is much more meaningful to policy makers than information organised on other bases, i.e., in measuring projects costs and benefits, asset valuation, management control and in general, to raise the efficiency with which resources are being used in government (Craner & Jones, 1990)
The reason for its introduction is similar to the reason for the introduction of program/zero based budgeting in the 1970s. The objective should always be to achieve better management practices so those public sector programs can be delivered more efficiently. The introduction of accrual accounting, like the introduction of any new system, must be accomplished in such a way that management practices are achieved.
The applicability of accrual accounting in the public sector is very wide. In the US Federal Government, the first real impetus for the adoption of accrual accounting came in February 1949 when the first Hoover Commission recommended to Congress the adoption of an accrual accounting system which would show resources, liabilities and actual operating costs. In its report, the Commission observed that
".... there are serious weaknesses in the internal operations of the Federal Government in the fiscal field. These weaknesses penetrate into the heart of every governmental transaction. The President's budget, as submitted to Congress annually, does not indicate accurately what the costs of each activity will be over the coming year; and the government's accounting system, outmoded and cumbersome, does not indicate what was accomplished with the money spent in the year past" [UN, 1984].
In the UK, resource accounting, which focusing on outputs, was introduced by Conservative Government across government by year 1998 (and resource budgeting in year 2000) (HM Treasury, 1994, 1995; Efficiency Unit Scrutiny, 1995). The system was claimed to achieve improved management and value for money by:
"- focusing more on resources consumed and not just a cash spent
- treating capital and current expenditure in a way which better reflects their economic significance
- encouraging the discipline of a greater emphasis on outputs and the achievement of aims and objectives” [HM Treasury, 1995].
However, Craner and Jones (1990) have a different argument on its application in the public sector. They argue that government accounting has two dimensions by which accrual accounting may be thought as an acceptable accounting base. Firstly, to finance all or some of the budgeted expenditures taxes are determined annually. Accordingly, financial accountability in government is annual. Secondly, politicians are subject to some form of periodic election. Consequently, politicians are endowed with short and finite time horizons. Political accountability then must be periodical. Because of these, there will be a fundamental consequence on the interest: this year's taxpayers and this period's voters cannot be assumed to be the same as future years'.
Yet, two problem may arise on an application of accrual accounting in the public sector. Firstly, with respect to non-monetary assets since full accrual accounting requires financial values for them. However, for accountability purposes, Jones and Pendlebury argue that government could still have control over non-monetary assets without using financial values since physical inventories were systematically kept.
The second problem is with respect to the budgeting system. Craner and Jones (1990) assume that accrual accounting will be the best implemented in the accrual based budget, as well as the financial accounts. Most of the accounting professionals were very rare to recommend the use of accrual accounting incorporation into the budgeting system. In the UK, for example, accrual accounting and budgeting is still being urged to be used to a number of public sector organisations such as national accounts, government departments, non-departmental public bodies, nationalised industries, public corporations, NHS, local authorities, charities, educational institutions and housing associations (HM Treasury, 1995).
It is worth noting that for the business-like public sector organisations such as British rail, Royal Mail and other similar companies, the uses of full accrual accounting is indirectly driven by the UK’s company law, i.e., in order to give a true and fair view, their financial reports should comply with FRSs, SSAPs and other SORPs.
One of the critical factors hampering the successful implementation of accrual accounting across the public sector has been the absence of adequate training for those at the accounting office, as the South Australian Auditor-General wrote in its 1991 annual report (MoF, 1994) that "the need to develop and implement systems and policies to accommodate accrual accounting requires professional up-to-date accounting skills". Furthermore, many of the key personnel in the public sector have not had any significant private sector accounting experience for many years. Accordingly, the skill base in some organisations requires updating or enhancing. In most instances this can be achieved through training and management programs. However, there are many instances where external public sector consultants are required and skills must be brought in to supplement the existing skill base.
Another factors which also hampers such implementation is the effect on budgeting. There is a pessimistic view of the implementation of accrual accounting in the public sector, particularly in local authorities, that comes from the public finance expertise. Davey and Devas (1996) believe that budget deficits occur primarily because revenue is estimated at unrealistic levels. The use of accrual based accounting system, revenue side in particular, will give unrealistic revenue estimates, which would lead to inflate expenditure levels as in the case of Ahmedabad LA (Pakistan) and Jinja LA (Uganda). However, this problem has been recognised by the UN in 1984 in its recommendations,
"25. In regard to revenue, the adoption of accrual accounting faces some problems irrespective of the importance and necessity of obtaining information on the amounts to be collected by the revenue-producing operations in governmental entities. It is also essential to take into account that in the majority of cases revenues become uncollectible for different reasons, some of them of a political nature, especially when receivables originate from inter-agency transactions. Accordingly, the final results of operations may reveal inappropriate situations because accrued revenues contain amounts which cannot be collected. A similar situation is presented when revenues originate from income and other taxes. In such cases, the estimation becomes more difficult since the available information does not provide precise data indicating the amount of revenues that will be eventually received" [UN, 1984]
Thus, the application of the accrual accounting in the government entities such as local authority must be considering the prudence factors by, for example, day-to-day examining the prospects of revenue collection, and adjust the expenditures as soon as the income target does appear not be met.

5.4. Cash vs. Accrual Accounting in the Public Sector

This section is intended to assess the usefulness of accrual accounting, compared to cash accounting, in more depth views and discussions. This thought came from the OECD statement that cash and accrual accounting represent two end pools on a spectrum of possible accounting and financial reporting bases (OECD, 1993).
Cash accounting has traditionally been the basis upon which most public sector entities have accounted and reported, largely reflecting the benefit this basis has in demonstrating compliance with cash spending limits. It is the basis upon which governments have traditionally budgeted and for which public sector entities have generally been held accountable. Oshisami (1991) suggests that the fiscal relevance argument in favour of cash accounting outweighs other considerations.
By definition, cash accounting is the basis of accounting records by which it recognises transactions when cash is paid or received. This recognition is not necessarily related to the timing of the services provided or benefit received from transactions. Financial results of the system are reported on the basis of differences between cash received and cash paid. In other words, it is the system that summarises the transactions occurred during the accounting period, manifested into a cash account, on which information is provided for the sources of cash receipts and expenditures statement, to which funds were applied during a reporting period.
In addition, cash accounting does mean that asset registers do not exist or are incomplete; debtor accounts cannot be properly reconciled to sales and cash receipts; aggregate creditor balances are unknown; and departments often act differently in the end of budget period every year.
In facts, almost all governments, both in developed and developing countries, still use the cash basis of accounting system since it offers the simplest procedures, especially useful for stewardship and financial programming. However, despite its advantages, the cash basis actually has some drawbacks. It is in contradictory to the matching concept as described under the SSAP 2. That is, revenues and costs are recognised as they are earned or incurred, not necessarily when the cash flow relating to them is received or paid, and are matched with one another as far as possible (Arnold et al., 1985; Jones and Pendlebury, 1996).
Further drawback of cash basis is on the need to know the financial consequences of the decisions taken during the period, which require recognition of periodic changes in monetary and non-monetary items in the appropriations cycle. The implication is that cash accounting does not, and cannot, account for the year's spending programme in that year (Craner and Jones, 1990).
Further problem that arises from the use of the cash basis is that the balance of appropriations available for expenditure may not be accurately stated when determined on only the basis of cash payments (UN, 1984). Thus, there is a strong potential for over-spending (deliberate manipulation) appropriated amounts to produce preferred results when the system is used. It is recognised that the tight pre-audit for each financial transaction, whether to be followed by the cash payment or not, may avoid the malpractice of the budget execution.
The system also does not provide a useful data in investment projects funded by government since they need data based on cost incurred for cost-benefit analysis of the projects, valuation of fixed assets and properties, accrued interest on external debt, etc.
The proponents of cash accounting, as well as fund accounting, however, always say that the fundamental accountability issue under the system of government is to determine the net cash movement as a result of taxes and other revenue raised during the year and disbursed as commercial and community programs. That is, the net cash movement on year to year basis should be the focus of government reporting. Furthermore, they also rely on the assertion that the government entities are different from private organisations according to how they are managed. On the other hands, accrual accounting has benefits that are significant in their own right. Firstly, it enables more accurate monitoring of the outcomes of investment decision based on capital budgeting techniques. Secondly, it provides an opportunity to budget on accrual basis. And thirdly, it is the most important one, it provides a reliable input and outputs measurement for the costs calculation of providing services.
In the UK, its local authorities has adopted modified accrual accounting for their reporting since the nineteenth century, even though in a very basic method. In its developments, for over a hundred years on, accrual accounting has been a central point issue for debates, especially on the adoption of a full accrual accounting that is used by the private sector.
Modified accrual accounting is fundamentally different from the private sector’s accrual accounting, but there were pressures to affluence local authorities to use commercial accounting. In this regard, Jones (1993b) summarises the rational reasons why local governments adopt the modified, but not fully, accrual accounting. First of all, loan charges and loan principal spread over maximum periods in the revenue accounts, laid down by the government, would give it an important financial control over local government's activities. It forced politicians to bear a proportion of the capital cost of borrowing in increased rates. Since charging depreciation in addition to the loan redemption could not be afforded, the modified accrual basis was effectively mutually exclusive of full accrual. Secondly, because political control depends on periodic elections, the manipulability of cash accounts from one administration to the next was unacceptable.
On the other hand, modified accrual accounting differs from cash basis in respect to the way in which it treates capital acquisition when the sources of finance come from borrowing. In addition, it has been common to adjust operating statements for changes in the opening and closing debtors and creditors accounts. Clearly, cash accounting is to be used in budgetary control on day-to-day basis, the adjustment of receipts and payments has been made to report such accrued accounts such as material stock, interests charges, rents, etc. in the end of every fiscal year.
They then implement this system into local government and argue that revenue, in municipal accounting terminology, is similar in meaning to the same term in private sector accounting, whilst expenditure, is a municipal accounting term which replaces both the term 'cost' and 'expenses' used in the private sector accounting. In addition, Jones and Pendlebury (1996) state that this accounting system is adopted by public sector organisations, especially some UK local authorities.
However, Willits and Bettner (1988) in their survey proved that a number of small governments still produce cash basis financial statements. By questioning the need of requiring modified accrual financial reporting in all US's municipalities, they then suggested that the GASB should consider the acceptability of cash basis reporting in the case of small municipalities. Moreover, regardless the arguments and debates around budgeting system i.e. line item budgeting, programme budgeting, incremental budgeting and zero-based budgeting, as long as simplicity and easy to interpret by the users is concerned, probably local governments, to some extent, preferred to used cash basis along with line-item budgeting in their financial reporting.
Indeed, whether accrual accounting is the right choice for all public sector organisations is a dubious point. But this is not the case to simply reject the uses of accrual accounting. Rather, the many failures in the private sector provide good reasons why private sector accounting methods should be modified before being adopted by the public sector.
One thing however is clear: one of the dangers of cash accounting is that it is open to considerable manipulation. The 1991 Victorian Auditor-General's report cites some examples of expense deferral and revenue advancement that highlight the capacity to manipulate net cash movements. While accrual accounting is not impervious to manipulation, it is not open to the same abuses to which cash accounting is subjected.
But it is hoped that this has all changed by the introduction of accrual accounting. At least, it brings about a balance sheet perspective of the organisation, matching of revenues and its costs, and a framework for better asset management.

5.5. Accrual Accounting and Budgeting

The impact of better accounting system on budgeting system in the public sector organisation has been widely discussed by many authors in public administration and public sector accounting literatures. To named but few, are Aaron Wildavsky, R Anthony, Goode, Enthoven, R H Jones, who are leading authors with their in-depth explanation to this relationship. It is not the intention of this study to discuss more about it. Rather, this review is straight forward to the issue on accrual accounting in the context of accrual budgeting.
Although budgeting system and accounting method are different, they are, of course, intimately related, and in practical terms link each other in a variety of ways. Budgeting provides general framework about how the revenue and expenditure allocated as financial planning by which local government carries out activities and services. Since financial reporting is a last step in budgeting cycle, accounting method then may be used as a based for measuring financial accountability of local government.
So far, as we all know, accrual accounting has been a major topic of government accounting reforms. Unfortunately, sometimes it has been discussed in isolation in accounting technique and theory. Not so many accounting writers whose works link to the external aspect of accounting. Indeed, accounting system must be coherent to the budgeting system that is suitable for the system. Its implementation in the public sector organisation will be successful if it is accompanied by the budgeting that uses the same basis of accounting (that is, accrual budgeting). The system can properly be monitored by the use of accrual accounting. Or, in other words, accrual accounting might not be used as a budget control if the organisation’s budget was prepared based on cash basis.
Accrual budgeting at least can identify a backlogged maintenance and deferred expenses and can determine the extent to which it is expensed in current periods. This enables key decision-makers to determine the extent to which they are passing a time bomb on to the next generation.
However, preparing budget is about gathering data from the lowest units of the organisation, submitted to the higher level of the organisation, then to be compiled together as a budget draft. This is known as bottom-up budgeting process. Consequently, budget preparation will be involving all units and departments within the organisation. The main problem of accrual based budget is clear: lack of skilled staff within the executive body to prepare such budget, politician usually do not care about a complicated calculation, paper and time consuming, and last but not least, the limited budget that is available for the preparation .
In local authorities, however, where a large amount of money is involved, are essential to have a good financial planning system. As part of corporate planning process, financial planning involves a long and medium terms planning, which in turn have to be broken down in a yearly plan, namely annual budget. Jones (1992a) states that budgeting has been the most influential factor to the forms of accounts and financial reports, as well as the contents. For him, the primary reason for this relationship is to serve as a tool for central financial control, either the central government or the central administration within local authorities. It is, therefore, type of accounts and financial reports formats usually are used for financial control purposes (that is, to monitor everyday financial activities of every account against its budget).

5.6. Issues on Capital Accounting

When government acquires fixed assets such as lands, buildings and equipments, they are generally not set up as assets on government account. Rather, they are recorded as expenditures. This is true in the case of the government that uses a traditional cash accounting. However, in the recent years there has been a gradual movement towards the uses of accrual accounting in the public sector.
Depreciation, which was previously harmful to be charged in local government accounts, for example, now becomes an interesting topic of discussions among academicians and accounting professions, although they have already agreed that accrual accounting is a prerequisite to be implemented in the government sector.
Depreciation can be defined as “a systematic allocation of cost or value over the economically useful life of an asset” (Jones & Pendlebury, 1996). A broad definition can be found in SSAP 12: “…… as the measure of the wearing out, consumption or other reduction in the useful economic life of a fixed assets, whether arising from use, effluxion of time, or obsolescence through technological market changes” (ICAEW, 1992).
For business-like public sector company, there will be no doubt to include such calculation for their costs as the concerned assets are in use for generating the profit. But what grounds to be used for depreciating the inheritage assets, such as museums or city garden, owned by local government? Pallot (1990) points out that importing ideas without modification from the commercial sector is often inappropriate, particularly with respect to such fundamental concepts as assets. However, the Code of Practice On Local Authority Accounting in the UK recommends that a full system of depreciation accounting should be implemented in local government report.
Rowles (1991) believes that applying accrual accounting concepts to the preparation of balance sheets for public sector entities has focused attention on the principles relevant to accounting for infrastructure and heritage assets held in government sector. He profoundly argues that when such assets are under control by non-business public sector entities they are in some way different from other types of physical assets held by the same entity. These differences are asserted so as to necessitate adoption of accounting techniques unique to this type of assets. Where capital expenditure is initially funds by borrowings, charging depreciation on these assets imposes intergenerational inequity. Depreciation is seen to add to the financial burden on the future community (Rowles, 1991)
However, if such assets are owned by business-like public sector entities, those assets appear to be accounted for in a way that is consistent with principles applicable to all other types of assets.
Another thought comes from Pallot (1990) in her response to Mautz who has been ‘accused’ that his thought on infrastructure assets are viewed as ‘liabilities’ rather than as ‘assets’. She offers two factors that can be used to distinguish whether certain asset in question is a community or ordinary assets. The two dimensions she offers are: assets as resources and assets as property.
The first dimension tells us that ‘public assets’ cannot only be categorised as ‘inputs’, but also as ‘outcomes’. Assets as resources (inputs) will be treated as an ordinary asset and subject to depreciation, while assets as outcomes do not. For example, motor vehicles owned by local government fall into the input category because they can be used to produce the outputs. Monuments and museums, on the other hands, would fall into the outcome category, as they are directly access by the public in their pursuit outcomes. The two groups of assets are totally different in nature and should not be mixed together in financial statements.
The second dimension is that, assets can also be viewed from the exclusionary aspects. The degree of exclusion of the property can be measured by the right to manage and make decision about the property, the right to benefits arising from the property, and the right to dispose of (sell or destroy) the property (Pallot, 1990). Again, from the example above, motor vehicles are totally exclusive, non public goods as not every body can use them, while monuments and museums both are regarded as public goods.
To support the argument why such community assets are not depreciated is that, according to Pallot, financial statements are rendered almost meaningless when assets have no readily determinable economic value and no readily determinable economic life. Historical cost is meaningless when assets can be upwards of a hundred years old.
A different view comes from Currie (1987). She suggests that a renewal accounting may be more appropriate to these types of assets than depreciation accounting methods. The system is based on the view that certain types of assets have an infinite life if they are maintained by having worn components replaced as necessary. Office buildings, for example, if being neglected without maintenance will ultimately fall down shortly and has no value. By contrast, the building will have an infinite useful life if it well maintained. In fact, there are clear examples in reality: so many historic, well maintained buildings in London, Paris or Brussels which are still in use, all of them have been built more than a hundred years ago and are still being used very well. In this regard, Rowles (1991) doubts over the system whether it can easily be implemented since almost all assets have a finite useful life, though may have very long live. The maintenance costs cannot indefinitely extend the life of the assets.
However, as Jones (1992b) asserts, the confusion on the capital accounting is simply because the boundary between accounting and finance in the public sector organisations nowadays is unclear because they are usually bound up with each other. For example, financial reporting system in the public sector usually has been designed to control the budget. The definition of depreciation, i.e., allocation of initial costs, then can be interpreted as a reserved replacement of such assets.

6. Conclusion

Financial report should provide information that can satisfy the users. However, there are many users with their different needs. Surprisingly, the orientation of financial report standard setting bodies are still on the producers’ side, even till now. They have neglected the user needs consideration. For them, the financial report is not designed for the end users. But Jones gave an argument why it might happen: the users themselves have no intention to read the report, particularly in the public sector.
In addition, government accounting system should also provide assurance to the users that adequate internal control does exist to safeguard the government assets. To fulfil this requirement, the financial report should be prepared timely, reliable, relevant and understandable.
Cash based accounting that has been used by most of the governments in the world has been proven inadequate to provide important information for planning, decision making and analysis. The system which just records the money coming in and out, fails to uncover important information such as creditors, debtors, assets and many others. The wave of reform to replace such system by accrual based accounting has been embraced throughout the world, both national and local levels.
However, there are many scholars who are pro and against the implementation of accrual accounting. At least they are on agreement that cash based accounting alone does not provide a sufficient information for external and internal users. The accrual accounting in government sector, even though with different argument why it is used, gives a better accountability, a clear picture of the entity, a more accurate monitoring, as well as a performance indicator, both in monetary and non monetary terms.
Indeed, accrual accounting cannot give a better result if it is not accompanied by the accrual based budgeting system. The UK government in the right direction: its accounting system reform (resource accounting) does include the requirement to the uses of accrual budgeting in all departments and local authorities. However, its implementation in the developing countries is somewhat arguable as the skills of government accounting players, like politicians, are not the same level as their counterparts in the developed countries.

BIBLIOGRAPHY

American Accounting Association (1972): Report of the Committee on Concepts of Accounting Applicable to the Public Sector 1970-71. Accounting Review, Supplement to Vol. XLVII pp. 77-108
American Institute of Certified Public Accountants (1974): Objectives of Financial Statements. New York: AICPA
Arnold, J., T. Hope and A. Southworth (1985): Financial Accounting. London: Prentice Hall
Bac, A.D. (1990): Municipal Accounts in Holland. Journal of Public Finance and Accountancy 9 November.
-------- (1996): Local Government Accounting Reforms in The Netherlands. Research in Governmental and Nonprofit Accounting Vol. 9, pp. 239-258. Greenwich, CT: JAI Press
Craner, J. and R.H. Jones (1990): Accruals Accounting for National Governments. In Chan, J.M. (Ed.): Research in Third World Accounting, Vol 1, pp. 103-113. Greenwich, CT: JAI Press International
Currie, B. (1987): Accounting For Infrastructure Assets, Public Finance & Accountancy, 8 May 1987.
Davey, K.J. and N. Devas (1996): Urban Government Finance. in Davey et al: Urban Management: Challenge For Growth. Aldershot: Avebury
Drebin, A.R., J.L. Chan, and L.C. Ferguson (1981): Objectives of Accounting and Financial Reporting For Governmental Units: A Research Study, Vols. I and II, Chicago: National Council on Governmental Accounting
Efficiency Unit Scrutiny (1995): Resource Management Systems. London: HMSO
El-Batanani, K. and R.H. Jones (1996): Governmental Accounting in Sudan. Research in Governmental and Nonprofit Accounting, Vol. 9, pp. 209-218. Greenwich, CT: JAI Press.
Enthoven, A.J.H. (1978): Accountancy and Economic Development Policy. Amsterdam: North Holland-Americans Elsevier
Evans (1992): Local Government Accounting, Reporting and Budgeting. In Henley, D., et al : Public Sector Accounting and Financial Control, 4th ed.. London: Chapman & Hall
FASAB (1994): Objectives of Federal Financial Reporting. Concepts Statements No. 1, FASAB.
Goode, R. (1989): Government Finance in Developing Countries. Washington, DC: The Brooking Institution
Hay, Leon E. & R.M. Mikesell (1974): Governmental Accounting. Homewood Illinois: Richard D Irwin, Inc.
Herbert, Leo, et al.(1977): Accounting And Control for Governmental and Other Non-Business Organizations. New york: McGraw-Hill Book Company
HM Treasury (1994): Cm 2626: Better Accounting For The Taxpayer's Money: Resource Accounting And Budgeting in Government. London: HMSO
-------- (1995): Cm 2929: Better Accounting For The Taxpayer's Money: The Government Proposals. London: HMSO
Holder, W.W. (1987): The Not-for-profit Organization financial Reporting Entity: An Exploratory Study OF Current Practice. Financial Accountability and Management, Vol 3 No 4 (Winter).
ICAEW (1992): Accounting Standards 1992/1993. London: Accountancy Books.
IFAC - Public Sector Committee (1991): Study No. 1: Financial Reporting by National Governments. New York: IFAC.
Jones, R. (1992a): The Development of Conceptual Frameworks of Accounting For The Public Sector. Financial Accountability & Management Vol 8 No. 4 Winter 1992 pp 249-264.
-------- (1992b): The History of The Financial Control Function of Local Government Accounting. London: Garland.
-------- (1993a): Local Government Accounting, Reporting And Accounting Principles in The UK. Research in International Government and Nonprofit Accounting Vol 8. Greenwich, CT: JAI Press
-------- (1993b): An Overview of Local Government Accounting in the UK (draft). Birmingham: The University of Birmingham.
-------- (1994): On The Publication of Accounts, paper presented to the British Accounting Association Annual Conference, Winchester.
Jones, R. and M. Pendlebury (1985): What Makes Public Sector Accounting Different?. The Accounting Magazine, November 1985, pp. 490-494.
-------- (1991): The Published Accounts of Local Authorities, Revisited. Financial Accountability and Management, Vol. 7 No. 1, pp. 15-33.
-------- (1996): Public Sector Accounting 4th ed. London: Pitman Publishing.

Likierman, A. (1992): Financial Reporting in the Public Sector, in Henley, D., et al : Public Sector Accounting and Financial Control, 4th ed.. London: Chapman & Hall
Lüder, K.G. (1989): Comparative Government Accounting Study - Interim Summary Report, rev. ed. Speyer, Germany: Postgraduate School of Administrative Sciences
--------- (1993): The 'Contingency Model' Reconsidered: Experiences From Italy, Japan and Spain. Paper presented to the 4th Biennial CIGAR Conference, Univ. of St. Gallen, Switzerland 25-26 March 1993
Most, K.S. (1977): The Rise and Fall of the Matching Principle. Accounting and Business Research, Vol. 7.
Nobes, C.W. (1989): International Harmonization of Accounting. Cheltenham: E. Egar.
OECD (1985): Accounting Standards. Paris: OECD Working Group.
-------- (1993): Accounting For What? - The Value of Accrual Accounting To the Public Sector. Occasional Paper, Paris.
Oshisami, K. (1991): Government Accounting and Control. London: Spectrum Books Ltd.
Pallot, J. (1990): The Nature of Public Assets: A Response to Mautz. Accounting Horizons, June 1990
Patton, J.M. (1992): Accountability and Governmental Financial reporting. Financial Accountability & Management Vol 8 no 3 (Autumn) pp.166-180
Rowles, T. (1991): Infrastructure And Heritage Asset Accounting, Australian Accountant, July 1991
Schwartz, M.A. (1991): Year End Accounting. National Public Accountant, Vol. 36 Issue No. 1, January 1991.
United Nations (1970): Manual for Government Accounting. New York: UN
-------- (1984): Accrual Accounting in Developing Countries. New York: Dept. of Technical Cooperation for Development.
Vargo, R.J. (1977): Readings in Governmental and Non-Profit Accounting. Belmont, Calif.: Wadsworth Publishing Company
Vatter (1947): The Fund Theory of Accounting and its Implications for Financial Reports. Chicago: The University of Chicago.
White, J. (1994): [Almost] Nothing new Under The Sun: Why the Work of Budgeting Remains Incremental. Public Budgeting & Finance Spring. pp.113-134
Wildavsky, Aaron (1988): The New Politics of the Budgetary Process. Berkeley, Calif.: Harpers Collins Publishers
Willits, S.D. and Bettner (1988): Arguments And Evidence Regarding Cash Basis Accounting in Small Municipalities. Government Accountants Journal, Vol. 37 Issue 2, Summer 1988. pp. 33-40

DR Soepomo Prodjoharjono, MSc., Acct. is currently a Local Government Accounting Senior Advisor to the Indonesian State Audit Board (Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia)

Mendagri dan Pemilu: Histori dan Oportunisme

2009-04-15T07:38:00.002+07:00

Oleh Syukriy Abdullah

Dalam keseluruhan konstelasi pemerintahan yang dilembagakan sejak orde baru dan dikukuhkan hingga ke era pemerintahan SBY-JK, sulit dibantah bahwa posisi Menteri Dalam Negeri (Mendagri) adalah satu strip di atas para menteri yang lain, bahkan bila dibandingkan dengan posisi Menteri Koordinator sekalipun. Ini terjadi karena setiap Peraturan Presiden tentang Kementerian dan Lembaga Pemerintahan Non Departemen selalu memberikan porsi kewenangan dan tanggungjawab yang lebih besar kepada Mendagri dibanding menteri yang lain.

Dari sudut tugas pokok dan fungsinya, Mendagri diperlakukan sebagai peletak dasar tertib sosial dan politik yang memungkinkan berlangsungnya semua pekerjaan menteri yang lain. Pembangunan ekonomi dan fisik tak akan berlangsung baik kalau tertib sosial berada dalam suasana chaos. Karena itu, wajar saja kalau Mendagri juga diberi wewenang untuk menggerakkan semua satuan pemerintahan di tingkat bawahnya, mulai dari provinsi, kabupaten/kota, kecamatan, desa dan kelurahan, untuk menciptakan suasana tertib sosial dan politik yang kondusif.

Sampai saat ini, pengamanan teritorial atau kewilayahan merupakan tugas militer. Dengan sendirinya, kursi Mendagri selalu menjadi barometer capaian karier dan idaman para petinggi militer. Karena itu pula, setiap presiden, tak terkecuali Presiden SBY, selalu menjaga aura ini dengan cara memberikan kursi Mendagri kepada figur jenderal dengan kualifikasi sangat eksepsional. Memberi kursi Mendagri kepada jenderal kelas dua dapat merusak aura esprit de’corps di kalangan petinggi militer.

Jenderal (dengan empat bintang emas di bahunya) Amirmachmud adalah profil petinggi militer yang hingga sekarang masih tetap dianggap sebagai Mendagri paling dingin, tegas (untuk tidak mengatakan bertangan besi), tapi sangat correct. Tak satupun peristiwa yang bisa lolos dari perhatiannya. Untuk itu, dia selalu menuntut agar para pejabat Eselon I yang membantunya juga memiliki kemampuan khusus yang diperlukan bagi kelancaran pelaksanaan tugasnya.

Setelah era tangan besi, mantan gubernur Jawa Tengah, yakni Supardjo Rustam ditunjuk menjadi Mendagri. Sekalipun memiliki prinsip, dia terkesan lebih sejuk dibanding pendahulunya. Dan karena itu, jajaran Depdagri mengenangnya sebagai Mendagri yang humanis. Setelah itu, Jenderal Rudini (juga penyandang empat bintang emas) dicatat sebagai Mendagri yang paling cerdas dengan pikiran yang sangat cemerlang. Di zaman dia, Depdagri berani mengeluarkan gagasan untuk merampingkan tubuh bongsor pemerintah provinsi dengan jalan mereduksi kewenangan provinsi hanya sebagai daerah administratif. Dan, di era Rudini juga negeri ini memiliki STPDN. Setelah Rudini, Depdagri dipimpin oleh Jogie SM, mantan gubernur Jawa Barat, yang dicatat sebagai Mendagri yang rajin mencari solusi kreatif sambil tetap humoris, diikuti oleh Jenderal Hartono, mantan Kasad dan mantan Menteri Penerangan, yang tidak meninggalkan banyak catatan karena berkuasa tak lebih dari tiga bulan.

Setelah orde baru, Presiden Habibie mempercayakan kursi Mendagri kepada mantan Kasospol ABRI Letnan Jenderal Syarwan Hamid. Dia adalah Mendagri pertama era reformasi dan merupakan Mendagri pertama yang ditugaskan untuk menyempurnakan paket UU bidang politik dan pemerintahan. Hasil kerjanya, yang ketika itu dibantu oleh Dirjen PUOD Prof. Ryaas Rasyid, dapat dirasakan melalui ratifikasi UU pemerintahan daerah dan keuangan daerah yang bernuansa sangat desentralistik, yakni UU No. 22 tahun 1999 dan UU No. 25 tahun 1999, termasuk penyelenggaraan pemilihan umum legislatif dan pemilihan umum presiden dan wakil presiden secara langsung yang pertama dalam sejarah republik tercinta ini.

Setelah era Syarwan Hamid, citra Mendagri seolah mengalami erosi, karena tiba-tiba Presiden Gus Dur justru mendudukkan Suryadi Soedirdja, mantan Gubernur DKI Jaya, sebagai Mendagri. Hampir tak ada catatan berarti yang bisa dikenang dari dia, kecuali mengatakan bahwa dia beruntung pernah jadi Mendagri. Yang lebih aneh lagi adalah kebijakan mantan Presiden Megawati, yang memasang Hari Sabarno, mantan Wakil Ketua MPR Fraksi TNI-Polri, sebagai Mendagri. Kini, dia banyak dibicarakan media massa sehubungan dengan masalah Damkar Gate dan Upah Pungut Gate dan dikenang sebagai Mendagri yang rajin mengumpulkan gelar, mulai dari Dr. H.C, MM dan MBA.

Agaknya, ada tradisi baru, untuk tidak mengatakan kealpaan, yang diawali oleh Presiden Gus Dur, yang kemudian diikuti oleh Presiden Megawati, ternyata juga dilakukan oleh Presiden SBY. Sekalipun tidak bisa diklaim sebagai prosedur baku, di zaman orde baru, para calon kandidat Mendagri sering dipilih di antara para petinggi tentara yang pernah menjabat sebagai Pangdam. Ini diperlukan sebagai syarat utama, karena tugas utama Mendagri berkaitan dengan persoalan regional. Harus diingat bahwa Pangdam adalah jenderal dua bintang yang bertindak sebagai penguasa teritorial.

Kita paham bahwa Mendagri pertama era SBY-JK adalah Letnan Jenderal M. Ma’ruf. Tapi, ternyata M. Ma’ruf tidak pernah jadi Pangdam, sehingga kita tidak paham apakah kualifikasinya setara dengan kualifikasi Subagyo HS dan Wiranto. Memang dia pernah menjabat sebagai Kasospol, tapi dengan kinerja yang tidak setanding dengan kualifikasi Harsudiono Hartas. Di antara para petinggi militer, dia juga tidak dianggap sebagai jenderal pemikir, seumpama Lt. Jend. Sayidiman. Namun, pada usia yang tidak muda lagi, 63 tahun, dia toh akhirnya dilantik SBY sebagai Mendagri.

Beban kerja yang sangat tinggi mungkin telah menjadi salah satu sebab yang membuat M. Ma’ruf jatuh sakit dan akhirnya harus berhenti di tengah jalan. M. Ma’ruf adalah Mendagri yang membidani lahirnya PP No. 37 tahun 2007 yang kontroversial, yang mengatur kedudukan keuangan DPRD. Di kalangan anggota DPRD 2004-2009, dia “dikenang” sebagai Mendagri yang “menjebak” mereka karena akhirnya mereka harus mengembalikan uang insentif yang terlanjur diterima sesuai PP tersebut.

Aneh bin ajaib, kealpaan yang sama dilakukan SBY untuk kali yang kedua. Kursi yang ditinggalkan M. Ma’ruf justru diberikan kepada jenderal dua bintang, Mardiyanto. Sekalipun pernah jadi Pangdam dan menjabat sebagai gubernur selama 9 tahun, sebagai Mendagri dia terkesan kurang cekatan. Ada yang bilang dia kalah cerdas dibanding Syarwan Hamid. Sebagai pembantu presiden yang bertanggungjawab penuh atas keberhasilan pelaksanaan pemilu yang aman, jujur dan adil, Mardiyanto juga tidak menunjukkan kesan sebagai prajurit lapangan yang tangkas, seperti halnya Jenderal Hartono. Sama dengan Suryadi Soedirdja, dia hanya beruntung bisa jadi Mendagri.

Mendagri dan Pemilu 2009
Kini kita harus menghadapi berbagai kemungkinan sehubungan dengan pelaksanaan pemilu yang tinggal sehari lagi. Untuk bisa menilai kinerja Mardiyanto secara terukur, sejumlah indikator perlu kita uraikan. Pertama, kita paham bahwa Mendagri adalah pejabat yang bertanggungjawab menyusun data kependudukan, yang kemudian digunakan KPU sebagai dasar untuk menyusun DPS dan DPT. Melalui kasus Pilkada Jawa Timur, kita mengetahui bahwa kebenaran DPT, termasuk di banyak daerah lainnya, masih jauh dari sempurna, bahkan hingga awal April ini. Media massa dan publik cenderung menyudutkan KPU atas kekeliruan DPT ini. Lantas, di mana posisi Mendagri?

Bila tidak segera dibenahi, persoalan manipulasi DPT bisa berujung pada konflik fisik di lapangan. Ekses yang ditimbulkannya adalah ranah kewenangan Mendagri. Hingga saat tulisan ini disusun, Mardiyanto tidak terlihat proaktif untuk menjalin kerjasama dengan KPU dan tidak pula menggerakkan Pemda untuk segera membantu KPUD membenahi DPT. Dia seolah ingin menyampaikan pesan bahwa masalah DPT adalah ranah kewenangan KPU, bukan Depdagri. Titik.

Kedua, sebagai Mendagri, Rudini, bukanlah tipe yes man. Berbagai kebijakan mantan Presiden Soeharto seringkali dikoreksinya. Tapi toh ketika Pemilu 1992 dlakukan, dengan loyalitas penuh Rudini menjalankan segala tanggungjawabnya secara prima. Satu tahun sebelum pemilu 1992 berlangsung, dia mengeluarkan edaran melarang kepala daerah melakukan penggusuran pedagang kaki lima (PKL), sambil minta maaf kepada publik karena harus sabar menghadapi kemacetan dan rusaknya estetika kota akibat keberadaan PKL tersebut. Ketika ditanya wartawan kenapa dia menerbitkan edaran itu, dengan enteng dia menjawab bahwa salah satu tema kampanye yang akan dijual Golkar dalam pemilu adalah penciptaan lapangan kerja. Dan lapangan kerja, seburuk apapun itu, yang paling nyata bagi publik kala itu adalah menjadi PKL.

Mestinya, Mardiyanto belajar dari Rudini. Ketika pemerintahan SBY menjual janji penciptaan lapangan kerja, sepanjang tahun 2008 yang lalu para kepala daerah justru rame-rame mengeskalasi penggusuran PKL. Bagi masyarakat umum, lapangan kerja apa yang bisa dijanjikan manakala yang ada saja harus digusur? Mardiyanto seolah ingin menunjukkan Mendagri memiliki pandangan sendiri, sepertinya ingin mengatakan bahwa meski SBY berkampanye tentang lapangan kerja, faktanya para pendengarnya justru kehilangan pekerjaan yang mereka miliki.

Ketiga adalah indikator tentang bencana alam. Yang paling anyar adalah bencana Situ Gintung. Koordinasi evakuasi korban dan tindak lanjut penanganan pascabencana adalah bagian dari kewenangan Mendagri. Tapi dalam kasus Situ Gintung, Mardiyanto terkesan lelet dan bahkan jauh dari peduli. Presiden SBY buru-buru datang ke lokasi, seperti halnya Wakil Presiden JK, untuk menjenguk langsung masyarakat korban. Alih-alih mendapat pujian, media massa malah menuduh SBY seolah turis bencana yang peduli bukan pada nasib korban tapi justru berkampanye secara terselubung. Terhadap inipun Mardiyanto terkesan hampir tak ambil pusing.

Keempat adalah soal kemungkinan tingginya angka Golput. Sebagai pemegang otoritas tertinggi atas pelaksanaan Pilkada, Mendagri Mardiyanto sangat paham bahwa angka Golput dalam Pilkada Jawa Barat hampir mencapai 38%. Mungkin betul bahwa tingginya angka ini tidak terlepas dari fakta jengahnya masyarakat terhadap perilaku partai politik dan para calegnya. Namun sejelek apapun citra parpol dan caleg, adalah tugas Mendagri untuk membangun kepercayaan rakyat terhadap sistem pemilu. Angka partisipasi pemilih yang rendah pasti berimbas pada kinerja legislatif, baik di pusat maupun daerah. Lebih dari itu, angka Golput yang tinggi juga akan menurunkan citra presiden terpilih. Di sini kita patut bertanya apa yang sudah dilakukan Mendagri Mardiyanto dalam mengurangi kemungkinan Golput dalam Pemilu Legislatif dan Pemilu Presiden mendatang?

Kita tak bisa menjawab ini, kecuali menduga jangan-jangan Mendagri Mardiyanto malah tak memikirkan semua itu. Dia malah memusatkan energi terakhir-nya untuk urusan lain-lain yang dipandang lebih urgent. Misalnya, bongkar-pasang pejabat Eselon I, dengan target utama mengganti Sekjen. Agaknya, Presiden SBY paham bahwa ada udang yang nyelip di balik batu. Karena itu, melalui Surat Edaran Menteri Sekretaris Kabinet, yang ditandatangani oleh Sudi Silalahi, SBY memberi arahan kepada semua menteri agar tidak mengganti pejabat Eselon I sampai dengan usainya pemilu. Bagi SBY pemilu adalah taruhan, bukan untuk dirinya, tapi untuk keberlanjutan pemerintahan, siapapun pemenang pemilu itu nantinya. Tapi bagi Mardiyanto, pemilu mungkin cuma selingan, karena keamanan jabatannya selaku Mendagri, mungkin pula lebih terjamin kalau pemenang pemilu nanti justru bukan SBY.

Jabatan Mendagri memang sangat strategis. Setiap menjelang Pemilu selalu ada skenario yang disiapkan, tak terkecuali di jaman reformasi ini. Sebagai Pembantu Presiden, Mendagri seyogyanya menunjukkan loyalitasnya dengan mendukung setiap kebijakan Presiden, meskipun secara politik berseberangan dengan kepentingan pribadinya. Seorang Mendagri haruslah mampu meniti buih agar tidak terperangkap dalam jebakan yang telah menjerat banyak orang sebelumnya. Kadangkala tebang pilih dapat memerangkap siapa saja. Seseorang yang oportunis yang beruntung menjadi Mendagri tentu memiliki transaction costs yang sangat besar dalam situasi menjelang, selama dan pasca-Pemilu.

Sumber: http://Jakartapress .com, Selasa, 07/04/2009

*) Syukriy Abdullah, SE, M.Si, Akt., Ph.D Cand. adalah mahasiswa program doktor di Fakultas Ekonomika dan Bisnis Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta.

Regional autonomy: Which administrations govern best?

2008-11-26T09:10:00.003+07:00

(Source: The Jakarta Post, 23 July, 2008)

by Neil McCulloch

Which local governments govern best? That is the central question addressed by the Local Economic Governance report launched Tuesday by KPPOD (Regional Autonomy Watch) and The Asia Foundation.

The report ranks 243 districts across Indonesia on the quality of their local economic governance based on a survey of over 12,000 businesses in 15 provinces, one of the largest surveys of its kind in the world. It provides the most comprehensive picture yet of the successes, and failures, of regional autonomy.

The good news is that some districts are governed very well. Decentralization has enabled the leaders and governments of some cities and regencies to innovate in a way which would have been impossible prior to decentralization. Perhaps the most obvious example is in the field of business licensing.

Cities like Yogyakarta have used their policy freedom to establish state-of-the-art One Stop Shops (OSS) for licensing providing modern, efficient services, free of corruption. Their efforts were rewarded last December when they received the top prize for city One Stop Shops from the President. And Yogyakarta is not alone -- KPPOD estimates that there are 164 OSS around the country -- in short, good ideas spread.

The bad news is that, even with the much celebrated spread of One Stop Shops, only 7 percent of firms in the survey said that they obtained their licenses through a OSS. And of course business licensing is only one small part of the services which local governments should be providing to the business community.

Access to land, improving local infrastructure, listening to the views of the private sector, and supporting them with business development services also matter, as do ensuring security and effective mechanisms for resolving conflicts and reducing the high transaction costs that businesses face.

And achieving success in each of these areas requires local legislation which supports rather than hinders local development, and competent and clean leadership from the district head and their staff. These are characteristics of the local investment climate that are under the control of all local governments neither wealth nor proximity to Jakarta is needed to do well at these things.

The KPPOD/Asia Foundation survey measures each of these aspects of local economic governance and uses the scores to construct an Economic Governance Index for each district. The results make both sobering and encouraging reading.

Most local governments are irrelevant to most businesses. Not only do only a handful of firms use One Stop Shops -- almost half have no registration license at all. Fewer than a fifth believe that there are business management and other training courses available from the local government, and almost none use formal mechanisms for resolving business disputes. Clearly local governments need to do a lot more to make themselves relevant to the businesses that they serve.

At the same time, local governments often focus on the wrong things. Much has been made of the harmful effect of distortionary local regulations, imposing user charges and restricting trade -- but only 1 percent of firms say that poor regulation is their principle problem.

Indeed most claim not to be overly burdened by user charges, or licensing costs. The principle problems mentioned by firms are bad local infrastructure and difficult access to land. It typically takes a month for a local road to be fixed. Almost two-thirds of large firms have a generator, an indictment of the unreliability of the electricity supply.

Nearly half of firms say that access to land is difficult and in several large cities tenure is insecure. In short, local governments need to focus more on the basics -- ensuring the roads get fixed and that land is administered in a transparent, efficient and fair way.

Some local governments are getting it right. Perhaps the most dramatic finding from the survey is the enormous diversity of outcomes within provinces. In Lombok Tengah, West Nusa Tenggara, it takes less than five weeks to get a land certificate; in Bima regency, in the same province, it takes more than 27 weeks.

In the city of Malang, East Java, over a third of firms say that licensing is difficult -- in the city of Pasuruan only a short distance away in the same province, all of the firms surveyed said that licensing was easy.

The dramatic differences within provinces challenge the idea that poor performance is always because of remoteness or poverty. In fact, the quality of local economic governance can be very different between districts with similar levels of wealth and geographical location.

But this fact is also an opportunity. It suggests that good local economic governance is primarily the result of good political leadership rather than favorable financial or natural endowments. With direct elections at the district level, this means that citizens can use the Economic Governance Index to put pressure on their governments to do at least as well as their neighbors.

It is harder for local politicians to blame poor performance on external factors, when neighboring districts facing exactly the same environment, are already doing better.

Thus, the Index provides one tool through which everyone can judge district performance on the things which local governments are responsible for and which they have the power to improve.

The next challenge will be to calculate the Index for the rest of the country and then to repeat it on a regular basis so that all can see which districts are making progress in improving the quality of local economic governance.

The writer is the Director for Economic Programs at The Asia Foundation in Jakarta

PRINCIPLE OF GOOD GOVERNANCE

2008-11-20T12:34:00.004+07:00

By Paula Dobriansky,
Under Secretary of State for Global Affairs

"Development cannot flourish where people cannot make their voices heard, human rights are not respected, information does not flow, and civil society and the judiciary are weak," says Paula Dobriansky, Under Secretary of State for Global Affairs. Dobriansky outlines five key principles of good governance that the Bush administration will use to determine which countries will qualify for development assistance under the Millennium Challenge Account: free and fair elections; independent judiciary and the rule of law; freedom of speech and press; absence of corruption; and government investment in basic social services. These principles, she says, constitute the foundations of modern democracy and create the underpinning to establish capital markets and spur foreign and domestic investment.
In March 2002, in Monterrey, Mexico, President George W. Bush announced his goal to increase U.S. development assistance to foreign nations by 50 percent in the next three years - a $5 billion annual boost over current levels of funding - and to improve the effectiveness of this assistance. Because sound policies are an essential condition of development, the new funds will be held in a Millennium Challenge Account (MCA) and distributed to nations that, in the President's words, "govern justly, invest in their people, and encourage economic freedom." To decide which nations meet these standards, a new Millennium Challenge Corporation will use specific indicators of performance. A crucial indicator will be evidence that a country practices good and just governance.
American foreign policy has always promoted principles of good governance, and President Bush's new initiative reinforces this approach. Through monetary assistance, cooperative ventures and international dialogue, the United States has supported and encouraged nations to enact policies and form their governments so that human dignity and freedom are allowed to flourish. Some of the principles of good governance supported by the United States date back to the time of ancient Greece. Others are principles developed in more recent times, or lessons learned from the United States' own history and that of other countries.
Broadly speaking, good governance promotes fundamental and universal human rights. Because the United States believes political power lies with the people, the MCA is directed towards supporting those principles of governance that allow people to pursue their lives in a just, equitable and democratic society. We want to provide developing nations with the tools they need to educate their citizens and to take part in the opportunities offered by the global economy. We are working to eradicate corruption and create a renewed respect for human rights as well as property rights.
Perhaps the most basic and important principle of good governance is that a nation's political institutions be democratic. In the words of one of America's greatest presidents, Abraham Lincoln, democracy is a form of government "of the people, by the people, and for the people." This means that the rights and principles of democratic government can and should be universally applied. They are not a uniquely American invention. The right of every person to speak freely about his government is a basic human right, one that arises from every individual's worth as a human being, as has been recognized by nations all over the world.

FREE AND FAIR ELECTIONS
Good governance dictates that to have a functional democracy, legal safeguards and rights must exist. One of the indicators for MCA eligibility is a country's commitment to citizens' political rights. For instance, it is critical that a nation's elections be free and fair. This means that voters have a choice among candidates and that they have a right to information concerning those candidates' platforms.
Free and fair elections are open and transparent to all people without discrimination based on sex, race or ethnicity, and are unrestricted by government coercion and interference. Moreover, they create the underpinning for greater domestic investment and less capital flight. The right to free and fair elections should be guaranteed by appropriate constitutional or legal safeguards, as only with honest elections can governments be held accountable to their citizens. Voters should be able to participate freely in the political process, whether through political parties or civic organizations. Elections, however, are not the only cornerstone to democracy. Accountable leadership and fulfillment of the will of the people are essential to ensuring that elections are a means to a democratic society, not an end in themselves.

INDEPENDENT JUDICIARY AND THE RULE OF LAW
Another principle of just democratic governance is the presence of constitutional limits on the extent of government power. Such limits include periodic elections, guarantees of civil rights, and an independent judiciary, which allows citizens to seek protection of their rights and redress against government actions. These limits help make branches of government accountable to each other and to the people. Accountability is another factor that will be considered for MCA eligibility when determining whether a country practices good governance.
An independent judiciary is important for preserving the rule of law, another principle of good governance and one of the MCA criteria. It takes more than strong courts to ensure that a nation's laws are enforced constantly and fairly. All branches of government must be willingly bound by the law. The rule of law also is the basis for business formation and the establishment of capital markets, which underpin economic development. Citizens or their elected representatives should be involved in all levels of lawmaking. Participation in this process gives people a stake in the law and confidence that the law will preserve their personal and property rights.
Not only should the law be enforced, but it should also be enforced fairly and without discrimination. Good governance means equal protection for women and minorities and open and fair access to judicial and administrative systems. Political and civil rights should not be denied to citizens because of their sex, race, or ethnicity. A nation's courts should not be open to only a select few. Government agencies should allow appeals of regulations as well as citizen participation in their decision-making process, and citizens should be granted access to these bodies in a timely and easy manner.

FREEDOM OF SPEECH AND PRESS
To function properly, a just and democratic society must have a free exchange of information and ideas. This is best realized in the creation of a free and open press and the freedoms of speech and expression, which form part of the MCA's eligibility criteria of political rights and civil liberties. A free press provides voters with the information they need to make informed decisions. It facilitates the exchange of political discourse, creating a "marketplace of ideas" where no view is stifled and the best are chosen. Free press can also serve as a check on government power ensuring that public officials and institutions remain accountable to the voters. The media's ability to report on business and the economy is also important for preserving public trust in the markets and for attracting foreign and domestic investment. The right of the press to freely publish, to editorialize, to critique, and to inform is a fundamental principle of democracy.

FIGHTING CORRUPTION
Good governance also means the absence of corruption, and countries will not be eligible for MCA assistance if they are corrupt. To preserve the integrity of democracy, governments must strive to rid themselves of bribery and graft. Corruption damages economic development and reform, impedes the ability of developing countries to attract foreign investment, hinders the growth of democratic institutions, and concentrates power in the hands of a few. The best way to combat corruption is for governments to be open and transparent. While in certain cases governments have a responsibility to retain secrecy and confidentiality, democratic governments must be sensitive to the citizen's right to know. Strong laws against corruption and the presence of law enforcement agencies that work against corruption demonstrate a government's commitment to this principle.
INVESTING IN PEOPLE
Finally, good governance requires that governments invest in their people and work to preserve the welfare of their citizens, without regard to gender, race or ethnicity. Governments should devote resources to health care, education, and combating poverty. They should strive to create an economic environment where people can find jobs and establish businesses. Along with other measures, a government's ability to provide for its people is considered by the MCA in determining governmental effectiveness. Governments also have a duty to protect their citizens from criminal violence, especially the practice of trafficking of persons. Women and girls are most vulnerable to this illegal trade, which can only be stopped by diligent law enforcement.

CONCLUSION
Practicing these principles of good and just governance results in a free and open society where people can pursue their hopes and dreams. This will facilitate the creation of robust and open economies, which are trusted by investors and financial institutions. Development cannot flourish where people cannot make their voices heard, human rights are not respected, information does not flow, and civil society and the judiciary are weak. The United Nations Development Program (UNDP) and the World Bank, among others, have come to realize that development assistance that focuses only on economic governance at the expense of democratic governance fails. The proof is in the numbers: 42 of the 49 high human development countries on the UN Development Index are democracies. With just two exceptions, all of the world's richest countries have the world's most democratic regimes.
It is America's hope that by promoting good governance in our foreign policy, particularly through the MCA, the condition of citizens' lives worldwide will be enhanced through the creation of strong democratic nations with prosperous economies and improved standards of living.
Americans have a deep appreciation for the freedoms and opportunities they enjoy and believe the principles that underlie our democratic institutions and vibrant civil society are the best way to achieve sustainable economic growth. The President's MCA initiative marries the commitment of developing nations that govern justly with the commitment of the United States to support their reform efforts and to help fulfill the dreams of freedom-loving people throughout the world.

Sources: Economic Perspectives, March 2003

John McCain Ikut Audisi Idola Cilik 2 di RCTI

2008-11-16T08:52:00.001+07:00

diambil dari DetikForum

Tadinya saya hanya sekedar menemani anak-anak menyaksikan proses audisi idola cilik 2 di RCTI sabtu siang tadi. Namun ada yang menarik dari acara tersebut. Ada seorang peserta audisi bernama Daffa, umurnya mungkin masih berkisar 5-6 tahun. Bicaranya masih cadel dan tidak jelas di mengerti. Namun keberaniannya luar biasa. Ia tidak canggung beraksi di depan juri audisi mama ira dan kak winda. Bahkan ngobrol dengan para juri pun sudah seperti teman saja. Iapun tidak canggung ketika ia masuk lagi ke arena audisi tanpa di undang hanya untuk minta foto bareng dengan mama ira. Lucu sekali.

Tapi bukan itu yang menarik buat saya. Ketika hasil audisi di umumkan, bocah ini ternyata tidak lolos audisi. Bukan masalah sih karena ia lebih cocok jadi aktor cilik ketimbang penyanyi. Namun setelah mengetahui ia tidak lolos audisi, bocah tersebut kemudian memberi ucapan selamat kepada peserta lain yang lolos dengan menepuk pundak mereka. Ini yang menarik. Seorang bocah cilik yang biasa kita (orang dewasa) anggap masih cengeng, gampang ngambek kalau hasilnya tidak sesuai keinginannya, ternyata punya jiwa besar untuk mengakui kekalahannya dan memberi selamat kepada pemenang. Ini mengingatkan saya pada Capres John McCain yang punya jiwa besar untuk mengakui kekalahannya dari capres Obama dan memberi selamat kepada obama.

Bandingkan dengan politisi kita yang bertarung dari tingkat pilpres hingga pilkada bahkan sampai ke pilkades. Para kadidatnya pastinya sudah gede-gede khan, berpendidikan tinggi, mapan ekonomi dan panutan orang banyak. Namun apakah mereka memiliki jiwa besar? Banyak kita temukan berita berita pilkada ricuh karena yang kalah tidak terima kekalahannya, atau kalaupun tidak ricuh para kandidat yang kalah biasanya mendongkol dan ogah kasih selamat apalagi mau mendukung pemerintahan si pemenang.

Kalau bocah bocah cilik saat ini sudah bisa belajar berjiwa besar, berarti para politisi kalah gesit dan kalah pintar dibanding bocah bocah tersebut. Saya yakin dengan seyakin yakinnya kalau ada politisi yang membaca tulisan ini, mereka juga pasti tidak akan mau mengakui kekalahannya terhadap bocah bocah tersebut. Pasti deeh...

RE-ORIENTASI TUGAS-TUGAS KPK

2008-11-12T21:05:00.006+07:00

Oleh: DR Soepomo Prodjoharjono, MSc, Akt.

I.Pendahuluan

Sebagai suatu lembaga independen di bidang pemberantasan korupsi, Komisi Pemberantasan Korupsi, atau lebih populer dengan singkatan KPK, sudah banyak berperan dalam membongkar korupsi di Indonesia. Banyak pejabat publik yang sudah diajukan ke pengadilan di negeri ini dan divonis cukup berat. Dan sampai saat ini, kiprah KPK dalam memberantas korupsi sangat luar biasa. Satu persatu pejabat baik di tingkat Pusat maupun Daerah dipanggil KPK, baik sebagai narasumber, saksi, atau sebagai tersangka. Bahkan beberapa tersangka koruptor yang sebelumnya diperiksa oleh fihak kejaksaan kemudian pemeriksaannya diambil alih oleh KPK.

Kesuksesan KPK tersebut dapat tercapai karena disamping Pimpinan KPK dan jajarannya mempunyai komitmen tinggi, KPK juga dibekali senjata yang sangat ampuh. Sebagaimana disebutkan dalam paragraf diatas, KPK dapat mengambil alih suatu perkara yang ditangani oleh fihak kepolisian maupun kejaksaan. Hal ini dimungkinkan oleh Pasal 8 ayat (2) UU 30/2003 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi yang menyebutkan bahwa KPK berwenang juga untuk mengambil alih penyidikan atau penuntutan terhadap pelaku tindak pidana korupsi yang sedang dilakukan oleh kepolisian atau kejaksaan (Sekretariat Negara, 2003). Pasal ini bermakna bahwa KPK sengaja dibentuk sebagai lembaga benchmark bagi lembaga penyidik dan penuntut yang telah ada dalam memerangi korupsi, sehingga kapasitas kedua institusi ini diharapkan akan terpacu untuk memperbaiki diri. Kalau memang demikian settingnya, penulis meragukan hasilnya karena sebagai lembaga benchmark KPK dibekali power yang luar biasa besar yang tidak dimiliki lembaga yang akan dibenchmark. Dalam hal ini KPK sengaja diposisikan sebagai lembaga superior dari kedua institusi hukum ini yang didirikan sesuai dengan UUD 1945, dan yang eksis sejak berdirinya Republik Indonesia. Kalau 3 (tiga) institusi ini berjalan bersama, KPK jelas akan sebagai pemenang dan 2 (dua) institusi lainnya yang sudah eksis lebih dulu tetap tidak akan berdaya sampai kapanpun.

Padahal jika lembaga kepolisian dan kejaksaan tidak dapat melaksanakan tugasnya dengan baik, pertanyaannya adalah SIAPA yang seharusnya disalahkan: lembaganya atau oknumnya yang tidak becus -misalnya akibat adanya suap atau adanya mafia peradilan- dalam memaket suatu perkara korupsi? Mengapa waktu itu para penyelenggara negara yang reformis tidak berfikir untuk memperbaiki sumber daya manusia (hakim, polisi, atau jaksa) pada lembaga-lembaga peradilan, dan bukan ”melecehkan” kelembagaannya, sebagai target utama pemberantasan korupsi.

Tulisan ini disusun untuk memberikan wacana baru dalam memberantas korupsi agar lebih efektif dan efisien melalui kelembagaan KPK beserta kewenangannya yang sangat besar. Harapan penulis, dengan Reposisi KPK yang menjadi topik tulisan ini korupsi di bumi Indonesia dapat segera diminimalisir, atau bahkan dihilangkan, dalam kurun waktu yang tidak terlalu lama.

II. Konsep Dasar Pemberantasan Korupsi

Berdasarkan UU 31/1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, secara umum ”korupsi” dapat didefinisikan sebagai:

a. perbuatan melawan hukum untuk memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonornian negara; dan/atau

b. perbuatan melawan hukum dengan tujuan menguntungkan diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi, menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara

Berdasarkan definisi tersebut, kita semua sepakat bahwa dewasa ini praktek korupsi semakin meluas ke semua sendi kenegaraan, baik di sektor swasta maupun pemerintahan. Masyarakat menaruh harapan besar dalam penegakan hukum yang adil dan benar, kepastian hukum yang sama kepada semua warga negara, pemberantasan korupsi, dan tertibnya administrasi pemerintahan. Oleh karena itu pemberantasan korupsi harus dilaksanakan dengan serius berdasarkan prinsip-prinsip dasar yang jelas, yang selanjutnya dijabarkan dalam langkah stratejik yang lebih konkrit.

Konsep dasar Pertama yang penulis tawarkan, yang sebenarnya juga sudah dilansir oleh para pemikir-pemikir anti-korupsi yang lain, adalah

”Korupsi dapat diberantas kalau ada komitmen dari para Penyelenggara Negara”

Berdasarkan UU 28/1999, yang dimaksud dengan penyelenggara negara adalah pejabat negara yang menjalankan fungsi eksekutif, legislatif, atau yudikatif, dan pejabat lain yang fungsi dan tugas pokoknya berkaitan dengan penyelenggaraan negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang antara lain meliputi :

a. Pejabat Negara pada Lembaga Tinggi Negara (Presiden, Pimpinan dan Anggota DPR, Pimpinan dan Anggota DPD, Anggota BPK, Ketua Mahkamah Agung, dan sebagainya);

b. Menteri, Gubernur, Bupati, dan Walikota;

c. Hakim;

d. Pejabat negara yang lain sesuai dengan ketentuan peraturan

perundang-undangan yang berlaku, dan

e. Pejabat lain yang memiliki fungsi strategis dalam kaitannya dengan penyelenggaraan negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Pemberantasan korupsi diharapkan dapat segera terwujud kalau ada komitmen dari semua penyelenggara negara tersebut diatas, dan tentu saja disertai dengan pemberian contoh atau keteladanan untuk tidak berlaku korup. Tanpa ada komitmen yang kuat, praktek korupsi akan tetap eksis di strata atas, menengah, dan bawah, sampai kapanpun.

Sejalan dengan pemikiran ini, Ketua Umum PBNU Hasyim Muzadi (Antara News, Juli 2007) menyatakan bahwa jika ingin pemberantasan korupsi berjalan maksimal, maka pola yang diterapkan selama ini harus dirombak total, yaitu dimulai dengan penataan kembali birokrasi, penegakan hukum atau law arrangement, dan konsensus nasional lintas lembaga negara. Presiden Susilo Bambang Tudhoyono harus tampil langsung sebagai pemimpin dalam gerakan pemberantasan korupsi, yang diikuti dengan represi menyeluruh (terhadap koruptor) dengan pendekatan top down (dari atas ke bawah) bukan bottom up (dari bawah ke atas).

Dewasa ini Pemerintah sering mendengungkan adanya reformasi birokrasi yang lebih mengedepankan pembenahan sistemik daripada peningkatan kapasitas sumber daya manusia. Menurut para pakar manajemen publik modern (New Public Management; Reinventing Government), sebaik apapun sistem yang akan diterapkan, tidak akan menghapus praktek korupsi karena korupsi lebih disebabkan pada moral dan/atau kebiasaan (behave), sehingga perubahan sistem akan memunculkan bentuk lain korupsi.

Konsep dasar Kedua yang penulis tawarkan adalah

“Kalau penegak hukum jujur dan tegas, masyarakat enggan melakukan tindak pidana apapun, termasuk korupsi”

Perilaku korupsi semakin berkembang pesat sejak dekade terakhir yang melibatkan hampir seluruh masyarakat, dari lapisan atas sampai dengan masyarakat yang terbawah. Tidak ada hari tanpa korulsi. Kalau kita amati, pesatnya perkembangan korupsi ini lebih diakibatkan oleh pembenaran atau kebiasaan melakukan pemberian tips atau uang lelah kepada para penyelenggara negara yang lama-lama menjadi sesuatu yang diharapkan. Pameo “tanpa uang ekstra jangan harap urusan selesai” bukan lagi sesuatu yang memalukan, sehingga praktek sogok menyogok dilakukan secara terbuka. Dalam hal ini, gaji Pegawai Negeri Sipil (PNS) yang kecil sering dipakai sebagai alasan pembenaran terjadinya sogok dan suap tersebut.

Perilaku semacam ini akan semakin merusak sendi-sendi kenegaraan apabila yang melakukan adalah para pemberi ijin dan penegak hukum (hakim, jaksa, dan/atau polisi), dimana posisi masyarakat, baik yang korup atau tidak, dalam posisi sangat lemah di hadapan para penegak hukum tersebut. Hukum akan diinjak-injak dengan mudah dan rakus tanpa memikirkan dampak selanjutnya. Contoh-contoh yang sudah membudaya dapat disebutkan antara lain sebagai berikut:

a. Mafia peradilan yang bukan rahasia umum lagi merajalela baik di tingkat peradilan negeri, peradilan tinggi, maupun tingkat kasasi, sehingga perkara dapat diperjual-belikan. Putusan dapat dinegosiasikan asal sesuai dengan kesepakatan antara hakim, kejaksaan, advokat/pengacara, dan kepolisian. Biasanya pengacara berperan sebagai penghubung antara oknum jaksa, hakim, dan/atau kepolisian dengan tersangka.

b. Penyelesaian di tempat terhadap pelanggar lalu lintas (pelanggaran rambu LL, kelebihan muatan, dan sebagainya) oleh oknum polisi. Hal ini ditengarai sudah menjadi sistemik yang melibatkan pejabat kepolisian setempat.

c. Penahanan tersangka korupsi dengan mudah direkayasa agar bebas dengan alasan sakit sehingga tersangka dapat menghirup hawa segar.

Konsep dasar Ketiga yang penulis tawarkan adalah

“Kalau kita bisa merubah mindset korup para penyelenggara negara dan PNS, kita bisa mencegah perilaku korup”

Konsep ini sangat berhubungan dengan konsep dasar pertama, karena diharapkan pemberian contoh dan keteladanan para penyelenggara negara akan membuat sungkan para pelaksana kebijakan dilapisan bawahnya. Sosialisasi mengenai pengaruh korupsi yang sangat dahsyat dalam jangka panjang harus lebih sering didengungkan kepada aparat negara, termasuk aparat penegak hukum. Perilaku pegawai negeri yang selalu ingin cepat kaya harus diubah karena hal ini menjadi faktor utama untuk melakukan perbuatan yang tidak terpuji.

III. KPK Sebagai Tumpuan Harapan Masyarakat

KPK adalah produk penyelenggara negara di era reformasi yang melihat bahwa dalam menangani korupsi hukum dirasa tidak menerapkan prinsip keadilan dan ketidak-berfihakan kepada masyarakat banyak. Atau dengan kata lain, sebagaimana disebutkan dalam konsiderans UU, KPK dibentuk berdasarkan pertimbangan bahwa lembaga pemerintah yang menangani perkara tindak pidana korupsi belum berfungsi secara efektif dan efisien dalam memberantas tindak pidana korupsi. Oleh karena itu, dibentuklah Undang-Undang tentang KPK yang dituangkan dalam UU 30/2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. UU ini dibentuk berdasarkan amanat Pasal 43 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.

Berdasarkan Pasal 3 UU 30/2002 dikatakan KPK adalah lembaga independen yang dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya bersifat independen dan bebas dari pengaruh kekuasaan manapun. Pimpinan KPK juga diposisikan sebagai pejabat negara (Pasal 21 ayat (3) UU 30/2002). Dengan dasar ini, KPK diciptakan sebagai suatu lembaga di dalam negara, tetapi bertanggungjawab langsung kepada publik melalui 3 (tiga) lembaga negara sekaligus, yaitu Presiden Republik Indonesia, Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, dan Badan Pemeriksa Keuangan (Pasal 15 huruf c dan Pasal 20 ayat (1) UU 30/2002).

Kalau melihat isi Pasal 6 UU 30/2003 (Sekretariat Negara, 2002), KPK mempunyai tugas yang meliputi:

a. koordinasi dengan instansi yang berwenang melakukan pemberantasan tindak pidana korupsi;

b. supervisi terhadap instansi yang berwenang melakukan pemberantasan tindak pidana korupsi;

c. melakukan penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan terhadap tindak pidana korupsi;

d. melakukan tindakan-tindakan pencegahan tindak pidana korupsi; dan

e. melakukan monitor terhadap penyelenggaraan pemerintahan negara.

Tugas-tugas diatas dilaksanakan oleh KPK disertai kewenangan yang sangat tidak terbatas yang diatur dalam Pasal 7 sampai dengan Pasal 14 (Lihat Lampiran A). Saat ini, peran KPK dalam melakukan fungsi penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan tindak pidana korupsi hanya terbatas, yaitu tindak pidana korupsi dengan kriteria sebagai berikut:

a. melibatkan aparat penegak hukum, penyelenggara negara, dan orang lain yang ada kaitannya dengan tindak pidana korupsi yang dilakukan oleh aparat penegak hukum atau penyelenggara negara;

b. mendapat perhatian yang meresahkan masyarakat; dan/atau

c. menyangkut kerugian negara paling sedikit Rp. 1.000.000.000,00 (satu milyar rupiah).

Intinya, KPK lebih memainkan fungsi penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan tindak pidana korupsi daripada fungsi pencegahan maupun pengawasan penegak hukum.

Dari 3 (tiga) kriteria diatas, kelihatannya KPK lebih menitikberatkan pada fungsi penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan tindak pidana korupsi pada butir b. dan butir c., yaitu korupsi yang meresahkan masyarakat dan korupsi diatas Rp. 1 milyar. Meskipun demikian, pada prakteknya KPK belum dapat menjangkau ke seluruh penyelenggara negara yang terindikasikan korupsi sebagaimana butir b. dan c. diatas. Menurut pernyataan salah satu Pimpinan KPK, KPK hanya menemukan 6.213 kasus yang berindikasi korupsi dari 19.901 kasus yang diadukan ke KPK per Juni 2007 (Koran Tempo, Juni 2007). Hal inilah yang kemudian menimbulkan kesan bahwa KPK menangani korupsi dengan sistem tebang pilih.

Disamping itu, kalau kewenangan KPK yang berpretensi sebagai lembaga super power tersebut diaplikasikan secara langsung kepada para pelaku tindak pidana korupsi, maka kemungkinan besar akan menimbulkan rasa apatisme di kalangan kejaksaan dan kepolisian karena ada ’konkurensi” dari lembaga super power. Hal ini selanjutnya berimplikasi timbulnya kecemburuan sosial karena tingkat kesejahteraan staf lembaga KPK yang jauh lebih baik daripada kedua lembaga peradilan tersebut. Disamping itu, mengejar seluruh pelaku korupsi (meskipun terbatas hanya untuk kasus-kasus korupsi diatas Rp 1 milyar saja) dari tingkat pusat sampai daerah adalah suatu kemustahilan karena sumber daya manusia di KPK yang terbatas.

Oleh karena itu, guna menghindari implikasi negatif terhadap kedua lembaga peradilan tersebut, perlu adanya langkah reposisi KPK dalam menjalankan perannya di bidang pemberantasan tindak pidana korupsi, yaitu merubah dari ”pemain” (player) menjadi ”ombudsman” bidang peradilan.

IV. Reposisi KPK Sebagai Lembaga Ombudsman di Bidang Peradilan

Fakta di KPK menunjukkan bahwa jumlah hakim, polisi, atau jaksa yang diseret oleh KPK hanya sebagian kecil kalau dibandingkan dengan kasus-kasus korupsi kelas kakap yang melibatkan para pnyelenggara negara (Website KPK, Juni 2007). Kalau strateji ini terus dipelihara, penulis ragu apakah usaha pemberantasan korupsi di Indonesia dapat mencapai hasil yang maksimal sebagaimana yang diinginkan masyarakat. Fakta ini didukung dengan kenyataan bahwa:

a. jumlah kasus korupsi yang belum diselesaikan masih cukup banyak

b. jumlah kasus korupsi yang teridentifikasi tapi belum ditindak lanjuti, terutama yang terjadi di Daerah, semakin banyak. Banyak kasus korupsi di daerah yang cenderung dipeti-eskan.

c. Jumlah sumber daya manusia KPK tidak bertambah secara signifikan.

Dengan kondisi semacam itu, pekerjaan rumah di KPK bukannya berkurang namun bahkan sebaliknya, akan menumpuk dari tahun ke tahun. Oleh karena itu, agar pemberantasan korupsi dapat segera terlihat hasilnya, baik secara kualitatif maupun kuantitatif, penulis menawarkan strateji baru bagi KPK, yaitu Reposisi KPK, sebagai berikut:

a. KPK harus mengundurkan diri (withdrawing) dari peran Pemain (player). Artinya, KPK tidak lagi berkonsentrasi pada fungsi penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan tindak pidana korupsi. Peran ini sebaiknya dikembalikan kepada kejaksaan dan kepolisian secara utuh dengan 2 (dua) tujuan utama: (1) mengembalikan fungsi penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan tindak pidana kepada kepolisian dan kejaksaan, karena memang untuk itulah kedua lembaga itu dibentuk; dan (2) mengembalikan kewibawaan dan citra lembaga kepolisian dan kejaksaan di mata masyarakat. Hal ini sejalan dengan amanat Pasal 11 huruf a. UU 30/2002. Dengan demikian KPK lebih berkonsentrasi pada adanya indikasi KKN di jajaran peradilan, yaitu pengadilan, kejaksaan, kepolisian, dan pengacara, baik di lingkungan sipil maupun lingkungan militer.

b. Peran KPK lebih terfokus pada 2 (dua) hal: (1) dalam peran represif dengan memposisikan KPK sebagai lembaga pengawas (ombudsman) di bidang penegakan hukum; dan (2) dalam peran preventif dengan memposisikan KPK sebagai lembaga pencegah perilaku korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN). Hal ini sejalan dengan tugas KPK yang tertuang pada Pasal 6 huruf d. UU 30/2002, dan kewenangan yang dimiliki KPK sebagaimana diatur dalam Pasal 13 UU 30/2002. dengan demikian KPK harus melaksanakan intensifikasi pada penyelenggaraan program pendidikan anti-korupsi pada setiap jenjang pendidikan dan program sosialisasi pemberantasan tindak pidana korupsi, serta melakukan kampanye anti-korupsi kepada masyarakat umum.

c. Disamping itu, KPK juga harus meningkatkan monitoring dan evaluasi sistem pemerintahan yang berlaku sekarang secara terus menerus, sesuai dengan amanat Pasal 14 UU 30/2002. Hasil dari monitoring dan evaluasi ini nantinya digunakan sebagai dasar kepada Pemerintah dalam membenahi sistem pemerintahan yang dirasa ada peluang terhadap adanya tindakan korupsi.

Perlu disampaikan disini bahwa yang dimaksud dengan para penegak hukum yang akan menjadi subyek KPK adalah:

a. Di jajaran peradilan sipil:

- Hakim Agung, hakim pengadilan tinggi, hakim pengadilan negeri, dan hakim pengadilan agama

- Jaksa Agung, jaksa tinggi, jaksa negeri

- Aparat kepolisian

- Advokat, pengacara, atau lembaga bantuan hukum

b. Di jajaran peradilan militer:

- Hakim Militer

- Oditur militer

- Aparat kepolisian militer (POM-TNI, Provoost)

- Advokat, pengacara, atau lembaga bantuan hukum

Mengingat bahwa lembaga penegak hukum sebagaimana tersebut diatas mempunyai jaringan organisasi yang terbentang dari Pusat sampai ke daerah, maka organisasi KPK pun harus menyesuaikan. Hal ini kiranya tidak bertentangan dengan amanat Pasal 19 ayat (2) yang mengamanatkan bahwa KPK dapat membentuk perwakilan di daerah provinsi.

KPK tidak secara langsung menangani kasus-kasus korupsi yang terjadi di masyarakat. Mekanisme penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan yang dilakukan oleh para pejabat negara dilaksanakan oleh kepolisian dan kejaksaan. KPK lebih berkonsentrasi dalam pengawasan jalannya peradilan, apakah suatu penyelesaian perkara, tidak hanya kasus korupsi saja, baik di kepolisian, kejaksaan, dan/atau di pengadilan mempunyai aroma KKN atau tidak.

Sumber informasi awal sangat mudah didapat, yang umumnya berasal dari para pencari keadilan. Banyak kasus ketidak puasan tersangka kasus-kasus pidana yang tidak puas dengan putusan hakim padahal sudah membayar uang yang cukup banyak guna meringankan putusan pengadilan.

V. Dukungan Operasional

Dalam memberantas korupsi, KPK tidak mungkin sendirian. Oleh karena itu, slogan ”Bersama Kita Bisa” benar-benar akan mudah diwujudkan kalau ada Komitmen yang tinggi dari para Penyelenggara Negara. Konkritnya, Agar mekanisme Reposisi KPK dapat dilaksanakan secara maksimal, KPK memerlukan dukungan dari para penyelenggara negara terkait dengan membuat ”Surat Pernyataan Komitmen dan Dukungan Gerakan Anti-Korupsi” yang ditujukan kepada Presiden (selaku Kepala Negara). Para penyelenggara Negara yang harus membuat Surat tersebut setidak-tidaknya adalah:

a. Pimpinan DPR-RI

b. Kepala BPK-RI

c. Ketua Mahkamah Agung - RI

d. Panglima TNI

e. Kejaksaan Agung

f. Kepala POLRI

g. Menteri Negara Pemberdayaan Aparatur Negara & Menteri Dalam Negeri

h. Gubernur, Bupati, dan Walikota

Dengan berpegangan pada Surat Komitmen tersebut, secara otomatis mempunyai kekuatan untuk memantau (dan bila perlu menyelidiki, memeriksa, dan menuntut) para Penyelenggara Negara tersebut.

VI. Saran, Kesimpulan, Dan Harapan Ke Depan

Korupsi dapat diberantas dengan efisien dan efektif kalau Pemerintah mempunyai konsep dasar pemberantasan korupsi yang jelas. Konsep dasar yang penulis sarankan sebagai landasan strateji Pemerintah adalah (1) Komitmen yang tinggi dari para Penyelenggara Negara merupakan titik awal pemberantasan korupsi; (2) Penegak hukum harus jujur dan tegas akan membuat masyarakat jera melakukan tindak pidana, termasuk korupsi; dan (3) Mindset korup para Penyelenggara Negara, pejabat negara, dan PNS harus dihapus sehingga Pemerintah dapat mencegah perilaku korup.

KPK, sebagai lembaga yang berdasarkan UU 30/2002 dibekali dengan senjata kewenangan yang sangat besar, akan dapat sukses melakukan pemberantasan korupsi kalau pola pemberantasan korupsi diubah dari KPK sebagai Pemain (menangani penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan terhadap pelaku korupsi secara langsung) menjadi ombudsman bidang peradilan. Dengan strateji baru ini, KPK akan lebih efisien dan efektif dalam memerangi korupsi karena hanya menangani penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan terhadap pelaku korupsi di lingkungan peradilan saja (hakim, jaksa, polisi, pengacara, baik sipil maupun militer) tanpa harus menangani korupsi secara langsung yang menimbulkan kesan tebang pilih.

Disamping itu, sebagai lembaga yang diberi tugas untuk mencegah terjadinya korupsi, KPK harus meningkatkan program dan kegiatan sosialisasi anti-korupsi dan meningkatkan monitoring dan evaluasi terhadap sistem pemerintahan yang dipakai agar KPK dapat memberikan saran-saran perbaikan.

Dalam memberantas korupsi, KPK tidak mungkin sendirian. Oleh karena itu, slogan ”Bersama Kita Bisa” untuk memberantas korupsi akan mudah diwujudkan kalau ada Komitmen yang tinggi dari para Penyelenggara Negara.

Dengan kerangka pikir sebagaimana diuraikan dalam tulisan ini, diharapkan korupsi, kolusi, dan nepotisme dapat segera dihilangkan dari muka bumi Indonesia. Diharapkan pula penyelenggaraan negara akan lebih baik lagi yang dilaksanakan berdasarkan prinsip-prinsip Good Governance, yang hasil akhirnya adalah tercapainya kesejahteraan masyarakat yang adil dan makmur.

AUDIT LAPORAN KEUANGAN PEMERINTAH PUSAT DAN DAERAH

2008-11-12T08:03:00.003+07:00

Oleh Cris Kuntadi, SE, MM, BAP, Ak.

Gelombang reformasi telah mengakibatkan pemerintah pusat melakukan berbagai tahapan perubahan termasuk perubahan dalam pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan daerah dengan terbitnya PP Nomor 105 tahun 2000 tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah. Dalam PP tersebut dipersyaratkan bahwa setiap pemerintah daerah wajib menghasilkan laporan keuangan yang terdiri atas Neraca, Laporan Perhitungan APBD, Laporan Aliran Kas, dan Catatan atas Laporan Keuangan. Pelaporan keuangan tersebut merupakan bagian yang tidak terpisahkan dalam pertanggungjawaban kepala daerah kepada masyarakat (public accountability).
Semangat reformasi tersebut telah mewarnai pendayagunaan aparatur daerah dengan tuntutan untuk mewujudkan administrasi keuangan daerah yang mendukung kelancaran dan keterpaduan pelaksanaan tugas dan fungsi penyelenggaraan pemerintahan daerah dan pembangunan, dengan mempraktekkan prinsip-prinsip pengelolaan yang baik (good governance). Selain itu, masyarakat menuntut agar pemerintah daerah memberikan perhatian yang sungguh-sungguh dalam menanggulangi korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN) sehingga tercipta pemerintahan yang bersih dan mampu menyediakan public goods and services sebagaimana diharapkan oleh masyarakat.
Untuk mendukung keberhasilan tersebut, pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara wajib dilakukan secara tertib, taat pada peraturan perundangan, efisien, ekonomis, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan. Pengelolaan Keuangan Negara disini adalah keseluruhan kegiatan pejabat pengelola keuangan negara sesuai kedudukan dan kewenangannya, yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, dan pertanggungjawaban. Sedangkan Tanggung Jawab Keuangan Negara adalah kewajiban Pemerintah untuk melaksanakan pengelolaan keuangan negara secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, dan transparan, dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.

AUDIT LAPORAN KEUANGAN PEMERINTAH PUSAT DAN DAERAH

Untuk meyakinkan pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan daerah berjalan sesuai kriteria yang ditetapkan, perlu dilakukan oleh suatu badan pemeriksa yang profesional, efektif, efisien, dan modern (PEEM). Sehubungan dengan hal tersebut, dibentuklah Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK-RI) yang bertugas melakukan pemeriksaan atas pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara sebagaimana UU No. 15 tahun 2004 atau dikenal dengan UU Pemeriksaan Keuangan Negara.
Pemeriksaan yang menjadi tugas BPK-RI meliputi pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab mengenai keuangan negara. Pemeriksaan tersebut mencakup seluruh unsur keuangan negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Secara garis besar, lingkup pemeriksaan meliputi APBN, APBD, BUMN, BUMD, dan kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas pemerintah.
Audit yang dilakukan BPK-RI meliputi tiga jenis, yakni:
1. Pemeriksaan keuangan, adalah pemeriksaan atas laporan keuangan pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Pemeriksaan keuangan ini dilakukan oleh BPK dalam rangka memberikan pernyataan opini tentang tingkat kewajaran informasi yang disajikan dalam laporan keuangan pemerintah.
2. Pemeriksaan kinerja, adalah pemeriksaan atas aspek ekonomi dan efisiensi, serta pemeriksaan atas aspek efektivitas yang lazim dilakukan bagi kepentingan manajemen oleh aparat pengawasan intern pemerintah. Tujuan pemeriksaan kinerja adalah untuk mengidentifikasikan hal-hal yang perlu menjadi perhatian lembaga perwakilan dan untuk pemerintah, pemeriksaan kinerja dimaksudkan agar kegiatan yang dibiayai dengan keuangan negara/daerah diselenggarakan secara ekonomis dan efisien, serta memenuhi sasarannya secara efektif.
3. Pemeriksaan dengan tujuan tertentu, adalah pemeriksaan yang dilakukan dengan tujuan khusus, di luar pemeriksaan keuangan dan pemeriksaan kinerja. Termasuk dalam pemeriksaan tujuan tertentu ini adalah pemeriksaan atas hal-hal lain yang berkaitan dengan keuangan dan pemeriksaan investigatif.
Pelaksanaan pemeriksaan sebagaimana dimaksudkan di atas didasarkan pada suatu standar pemeriksaan. Standar dimaksud disusun oleh BPK dengan mempertimbangkan standar di lingkungan profesi audit secara internasional. Sebelum standar dimaksud ditetapkan, BPK perlu mengkonsultasikannya dengan pihak pemerintah serta dengan organisasi profesi di bidang pemeriksaan, seperti Ikatan Akuntan Indonesia (IAI).
Untuk pemeriksaan keuangan, UU 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara mensyaratkan laporan keuangan Pemerintah Pusat/Daerah untuk diaudit oleh BPK-RI sebelum disampaikan kepada DPR/DPRD. Audit oleh BPK-RI tersebut merupakan proses identifikasi masalah, analisis, dan evaluasi yang dilakukan secara independen, obyektif, dan profesional berdasarkan standar pemeriksaan, untuk menilai kebenaran, kecermatan, kredibilitas, dan keandalan informasi mengenai pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.
Dalam pelaksanaan auditnya, BPK bebas dan mandiri dalam penentuan objek pemeriksaan, perencanaan dan pelaksanaan pemeriksaan, penentuan waktu dan metode pemeriksaan, serta penyusunan dan penyajian laporan pemeriksaan. Meskipun demikian, BPK-RI menerima masukan dari lembaga perwakilan dan masyarakat apabila terdapat indikasi penyimpangan yang ditemui berkaitan dengan pengelolaan keuangan negara/daerah. Untuk itu, BPK-RI setiap tahun menganggarkan belanja pemeriksaan atas permintaan (on-call audit) yang akan dilaksanakan apabila ada permintaan dari DPRD maupun masyarakat.
Dalam tahun anggaran 2005, BPK-RI telah melakukan audit atas Laporan Keuangan/Perhitungan APBD kurang lebih 60% jumlah Pemda di Indonesia. Dari Pemda yang diperiksa tersebut, khusus Perwakilan II BPK-RI di Palembang telah mengeluarkan 2 opini Wajar Tanpa Pengecualian (Unqualified Opinion), 33 opini Wajar Dengan Pengecualian (qualified opinion), dan 1 opini Tidak Wajar (adverse opinion). Hal ini berarti 94,44% Pemda belum menyusun Laboran Keuangan/Perhitungan APBD tahun 2004 sesuai prinsip akuntansi dan mematuhi peraturan perundangan.
Pemerintah Pusat, sejak Perhitungan Anggaran Negara (PAN) tahun anggaran 2002 – 2003 dan Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) tahun anggaran 2004 masih mendapat opini Disclaimer (Tidak Memberikan Pendapat). Yang menjadi masalah dari LKPP antara lain adalah lemahnya pengendalian intern (verifikasi, rekonsiliasi, dana di BI dan bank umum lain, pengelolaan dana investasi dan dana pembangunan daerah, dan pengelolaan sisa aset BPPN), tidak dapat diverifikasinya pendapatan pajak sebesar Rp275 Triliun, tidak adanya bukti pendapatan minyak dan gas sebesar Rp17 Triliun, saldo bank sebesar Rp17 Triliun tidak tercatat, SAL di Laporan Realisasi Anggaran (LRA) sebesar Rp31,56 Triliun berbeda dengan saldo di Neraca sebesar Rp24,59 Triliun.
Dari gambaran tersebut terlihat bahwa Pemerintah Pusat/Daerah pada umumnya belum mampu menyusun laporan keuangan sesuai prinsip akuntansi dan belum mematuhi peraturan perundang-undangan yang berlaku. Masih banyak penyimpangan dalam pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara/daerah. Oleh karena itu, pendalaman materi hasil audit laporan keuangan perlu ditindaklanjuti dengan audit kinerja dan/atau audit investigasi. Hal ini untuk dapat lebih memaksimalkan peran BPK-RI dalam mewujudkan pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara yang tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, dan transparan, dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.
Setelah selesai audit, auditor diwajibkan untuk menyusun dan menyampaikan laporan hasil pemeriksaan (LHP) secara tepat waktu. LHP atas laporan keuangan pemerintah memuat opini, LHP atas kinerja memuat temuan, kesimpulan, dan rekomendasi, dan LHP dengan tujuan tertentu memuat kesimpulan. Tanggapan pejabat pemerintah yang bertanggung jawab atas temuan, kesimpulan, dan rekomendasi pemeriksa, dimuat atau dilampirkan pada LHP.
LHP atas laporan keuangan pemerintah pusat/daerah disampaikan oleh BPK kepada DPR/DPD/DPRD dan kepada Presiden/gubernur/bupati/walikota (sesuai kewenangannya) selambat-lambatnya dua bulan setelah menerima laporan keuangan dari pemerintah pusat/daerah. LHP kinerja dan pemeriksaan tujuan tertentu juga disampaikan kepada DPR/DPD/DPRD dan Presiden/gubernur/bupati/walikota sesuai dengan kewenangannya. Ikhtisar hasil pemeriksaan semester disampaikan kepada lembaga perwakilan Presiden/gubernur/bupati/walikota selambat-lambatnya tiga bulan sesudah berakhirnya semester yang bersangkutan.
Laporan hasil pemeriksaan yang telah disampaikan kepada lembaga perwakilan, dinyatakan terbuka untuk umum, kecuali laporan yang memuat rahasia negara yang diatur dalam peraturan perundang-undangan. Laporan hasil pemeriksaan yang terbuka untuk umum berarti dapat diperoleh dan/atau diakses oleh masyarakat. Saat ini BPK sedang merumuskan pola transparansi hasil audit diantaranya penyampaian Hasil Pemeriksaan dalam sidang/rapat paripurna. Pembahasan antara BPK dengan DPR/DPD/DPRD terus dilakukan. Dengan penyampaian dan pemaparan LHP pada sidang paripurna, diharapkan masyarakat akan mengetahui apa saja yang dimuat dalam LHP dan DPR/DPRD dapat langsung menanyakan hal-hal yang kurang dapat difahami.

TINDAK LANJUT HASIL PEMERIKSAAN

Atas hasil audit BPK-RI, pejabat yang diperiksa wajib menindaklanjuti rekomendasi dalam LHP dengan memberikan jawaban/penjelasan kepada BPK tentang tindak lanjut atas rekomendasi dalam laporan hasil pemeriksaan selambat-lambatnya 60 (enam puluh) hari setelah LHP diterima. Atas tindak lanjut hasil pemeriksaan yang dilakukan pejabat yang diperiksa, BPK-RI memantau pelaksanaan tindak lanjut hasil pemeriksaan. Pejabat yang tidak melaksanakan kewajiban melaksanakan tindak lanjut dapat dikenai sanksi administratif sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan di bidang kepegawaian. Sanksi yang tercantum dalam UU 15/2005 yaitu ‘Setiap orang yang tidak memenuhi kewajiban untuk menindaklanjuti rekomendasi dalam LHP dipidana dengan pidana penjara paling lama 1 (satu) tahun 6 (enam) bulan dan/atau denda paling banyak Rp500.000.000,00 (lima ratus juta rupiah).’ Hasil pemantauan tindak lanjut diberitahukan kepada lembaga perwakilan dalam hasil pemeriksaan semester (HAPSEM).
Laporan keuangan Pemerintah daerah yang telah diaudit oleh BPK-RI tersebut disampaikan kepada DPRD sebagai sebagai salah satu bahan evaluasi kinerja keuangan pemerintah daerah. Pasal 21 Undang-undang Nomor 15 tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Negara antara lain menyatakan bahwa:
(1) Lembaga perwakilan menindaklanjuti hasil pemeriksaan BPK dengan melakukan pembahasan sesuai dengan kewenangannya.
(2) DPR/DPRD meminta penjelasan kepada BPK dalam rangka menindaklanjuti hasil pemeriksaan.
(3) DPR/DPRD dapat meminta BPK untuk melakukan pemeriksaan lanjutan.
(4) DPR/DPRD dapat meminta Pemerintah untuk melakukan tindak lanjut hasil pemeriksaan.

TUNTUTAN PERBENDAHARAAN/TUNTUTAN GANTI RUGI (TP/TGR)

Apabila dari hasil audit BPK diketahui terdapat kerugian negara, maka BPK menerbitkan surat keputusan penetapan batas waktu pertanggungjawaban bendahara atas kekurangan kas/barang yang terjadi, setelah mengetahui ada kekurangan kas/barang dalam persediaan yang merugikan keuangan negara/daerah. Bendahara dapat mengajukan keberatan atau pembelaan diri kepada BPK dalam waktu 14 (empat belas) hari kerja setelah menerima surat keputusan. Apabila bendahara tidak mengajukan keberatan atau pembelaan dirinya ditolak, BPK menetapkan surat keputusan pembebanan penggantian kerugian negara/daerah kepada bendahara yang bersangkutan. Tata cara penyelesaian ganti kerugian negara/daerah terhadap bendahara ditetapkan oleh BPK setelah berkonsultasi dengan pemerintah.
Tata cara penyelesaian ganti kerugian berlaku pula bagi pengelola perusahaan umum dan perusahaan perseroan yang seluruh atau paling sedikit 51% sahamnya dimiliki oleh Negara Republik Indonesia, sepanjang tidak diatur dalam undang-undang tersendiri. Menteri/pimpinan lembaga/gubernur/bupati/walikota/direksi perusahaan negara dan badan-badan lain yang mengelola keuangan negara melaporkan penyelesaian kerugian negara/daerah kepada BPK selambat-lambatnya 60 (enam puluh) hari setelah diketahui terjadinya kerugian negara/daerah dimaksud. BPK memantau penyelesaian pengenaan ganti kerugian negara/daerah terhadap pegawai negeri bukan bendahara dan/atau pejabat lain pada kementerian negara/lembaga/pemerintah daerah.

SANKSI PIDANA DAN INDIKASI TINDAK PIDANA KORUPSI

Berkaitan dengan pemeriksaan oleh BPK-RI, UU Pemeriksaan Keuangan Negara mengatur sanksi pidana yaitu:
1. Setiap orang yang dengan sengaja tidak menjalankan kewajiban menyerahkan dokumen dan/atau menolak memberikan keterangan yang diperlukan untuk kepentingan kelancaran pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara dipidana dengan pidana penjara paling lama 1 (satu) tahun 6 (enam) bulan dan/atau denda paling banyak Rp500.000.000,00 (lima ratus juta rupiah).
2. Setiap orang yang dengan sengaja mencegah, menghalangi, dan/atau menggagalkan pelaksanaan pemeriksaan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 10 dipidana dengan pidana penjara paling lama 1 (satu) tahun 6 (enam) bulan dan/atau denda paling banyak Rp500.000.000,00 (lima ratus juta rupiah).
3. Setiap orang yang menolak pemanggilan yang dilakukan oleh BPK sebagaimana dimaksud dalam Pasal 11 tanpa menyampaikan alasan penolakan secara tertulis dipidana dengan pidana penjara paling lama 1 (satu) tahun 6 (enam) bulan dan/atau denda paling banyak Rp500.000.000,00 (lima ratus juta rupiah).
4. Setiap orang yang dengan sengaja memalsukan atau membuat palsu dokumen yang diserahkan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dipidana dengan pidana penjara paling lama 3 (tiga) tahun dan/atau denda paling banyak Rp1.000.000.000,00 (satu miliar rupiah).
Sanksi tersebut bukan saja didakwakan kepada pejabat yang diperiksa, melainkan juga bagi auditor yang melakukan pemeriksaan dengan melanggar ketentuan perundang-undangan antara lain:
1. Setiap pemeriksa yang dengan sengaja mempergunakan dokumen yang diperoleh dalam pelaksanaan tugas pemeriksaan melampaui batas kewenangannya, dipidana penjara paling lama tiga tahun dan/atau denda paling banyak satu miliar rupiah.
2. Setiap pemeriksa yang menyalahgunakan kewenangannya sehubungan dengan kedudukan dan/atau tugas pemeriksaan dipidana penjara 1 sampai 5 tahun dan/atau denda setinggi-tingginya satu miliar rupiah.
3. Setiap pemeriksa yang dengan sengaja tidak melaporkan temuan pemeriksaan yang mengandung unsur pidana yang diperolehnya pada waktu melakukan pemeriksaan dipidana penjara paling lama 1 tahun 6 bulan dan/atau denda paling banyak Rp500.000.000,00 (lima ratus juta rupiah).
Berkaitan dengan audit atas indikasi tindak pidana korupsi, maka BPK dapat melakukan audit investigatif. Audit investigatif adalah audit yang dilakukan berkenaan adanya dugaan tindak pidana korupsi sebagaimana Undang-undang No. 31 Tahun 1999 tentang Tindak Pidana Korupsi. Dalam UU tersebut, yang dimaksud dengan tindak pidana korupsi adalah:
1) pasal 2 ayat (1)
“Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara.”
2) pasal 3:
“Setiap orang yang dengan sengaja menguntungkan diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi, menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara.”
Mengacu kepada definisi dari masing-masing pasal maka dapat diuraikan unsur-unsur dari Tindak Pidana Korupsi, yaitu:
Setiap orang termasuk pegawai negeri, orang yang menerima gaji atau upah dari keuangan negara atau daerah; orang yang menerima gaji atau upah dari suatu korporasi yang menerima bantuan dari keuangan negara atau daerah, orang yang menerima gaji atau upah dari korporasi lain yang mempergunakan modal atau fasilitas dari negara atau masyarakat . Selain pengertian sebagaimana tersebut di atas termasuk setiap orang adalah orang perorangan atau termasuk korporasi.
Secara melawan hukum adalah melawan hukum atau tidak, sesuai dengan ketentuan-ketentuan baik secara formal maupun material, meskipun perbuatan tersebut tidak diatur dalam peraturan-peraturan maupun perundang-undangan. Selain dari itu juga termasuk tindakan-tindakan yang melawan prosedur dan ketentuan dalam sebuah instansi, perusahaan yang telah ditetapkan oleh yang berkompeten dalam organisasi tersebut.
Melakukan perbuatan adalah sebagaimana yang diatur dalam pasal 15 Undang-undang No. 31 tahun 1999, yaitu berupa upaya percobaan, pembantuan, atau permufakatan jahat untuk melakukan tindak pidana korupsi. Jadi walaupun belum terbukti telah melakukan suatu tindakan pidana korupsi, namun jika dapat dibuktikan telah ada upaya percobaan, maka juga telah memenuhi unsur dari melakukan perbuatan.
Memperkaya diri, atau orang lain atau suatu korporasi adalah memberikan manfaat kepada pelaku tindak pidana korupsi, baik berupa pribadi, atau orang lain atau suatu korporasi. Bentuk manfaat yang diperoleh karena meperkaya diri adalah, terutama berupa uang atau bentuk-bentuk harta lainnya seperti surat-surat berharga atau bentuk-bentuk asset berharga lainnya, termasuk di dalamnya memberikan keuntungan kepada suatu korporasi yang diperoleh dengan cara melawan hukum. Dalam hal yang berkaitan dengan korporasi, juga termasuk memperkaya diri dari pengurus-pengurus atau orang-orang yang memiliki hubungan kerja atau hubungan-hubungan lainnya.
Dapat merugikan keuangan negara adalah sesuai dengan peletakan kata dapat sebelum kata-kata merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, menunjukkan bahwa tindak pidana korupsi merupakan merupakan delik formil, yaitu adanya tindak pidana korupsi adalah cukup dengan adanya unsur-unsur perbuatan yang telah dirumuskan bukan dengan timbulnya akibat dari sebuah perbuatan, dalam hal ini adalah kerugian negara.
Kerugian Negara yang dihitung oleh auditor Investigasi adalah kerugian yang didasarkan kepada perhitungan dengan menggunakan prinsip-prinsip akuntansi. Hal ini karena berkaitan kompetensi yang dimilki oleh BPK dalam melakukan audit yang didasari kepada prinsip-prinsip Akuntansi. Berdasarkan berbagai putusan hakim terhadap ada atau tidaknya suatu kerugian negara dapat secara sederhana dirumuskan pengertian kerugian negara, yaitu:
a. Berkurangnya asset dari suatu entitas Pemerintahan.
b. Bertambahnya pengeluaran Keuangan Negara atas prestasi yang tidak diperoleh suatu entitas Pemerintah.
Setiap audit investigasi hendaklah mengandung prinsip sabagai berikut:
a. Audit investigasi tidak seperti audit keuangan dimana auditor memfokuskan pada perkecualian, kejanggalan, ketidakberesan akutansi, dan pola tindakan bukan hanya pada kesalahan biasa dan kelalaian.
b. Indikasi korupsi cenderung mengarah pada struktur teori sekitar motivasi, kesempatan dan keuntungan sehingga sering kali korupsi dilakukan untuk alasan ekonomi, egosentris, ideologi dan psikotik.
c. Indikasi korupsi dalam lingkungan yang menggunakan komputer dapat terjadi pada setiap tahap sistem: masukan, pengolahan dan keluaran.
d. Korupsi lebih disebabkan ketiadaan pengendalian dari pengendalian yang lemah. Dengan demikian pencegahan indikasi korupsi adalah masalah pengendalian yang memadai dan suatu lingkungan kerja yang menetapkan penghargaan yang tinggi atas kejujuran pribadai dan perlakuan yang adil.
Pendekatan audit investigasi yang dalam pelaksanaannya dikaitkan dengan teori atas Indikasi Tindak Korupsi, meliputi beberapa hal yaitu:
a. Analisa terhadap data yang tersedia.
Sebelum sebuah audit investigasi dilakukan, dimana berkaitan dengan interview atau bentuk-bentuk lanjutan dari investigasi, maka perlu dilakukan analisa terhadap data yang ada untuk menentukan data yang diketahui. Jika diperlukan audit pendahuluan maka audit tersebut dilakukan terlebih dahulu.
b. Menciptakan sebuah hipotesa.
Yang dimaksud dengan hipotesis di sini adalah suatu skenario kasar yang dibuat dari data-data yang diperoleh. Dalam hal ini dibuatkan bentuk-bentuk dugaan tindakan melawan hukum yang terjadi, bagaimana modus operandi terjadinya dan perkiraan pihak-pihak yang terkait
c. Menguji Hipotesa.
Yang dimaksud dengan menguji hipotesis adalah membuat skenario “bagaimana jika”. Sebagai contoh jika dalam sebuah bagian dari hipotesa, suatu tindakan penyuapan dari bagian pengadaan dicurigai terjadi, seorang auditor investigasi melakukan untuk mendapat beberapa fakta-fakta:
3) Hubungan personal antara pembeli dan rekanan.
4) Kemampuan dari bagian pengadaan untuk mengendalikan agar proses pengadaan memenangkan rekanan tertentu.
5) Pelaksanaan pembelian terhadap barang yang harganya mahal dengan kualitas yang rendah.
6) Pengeluaran-pengeluaran yang berlebih dari kebutuhan oleh bagian pengadaan.
d. Menyempurnakan dan melakukan penyesuaian atas Hipotesa.
Dalam melakukan pengujian terhadap hipotesa, Auditor Investigasi seringkali menemukan bahwa fakta-fakta yang ditemukan ternyata tidak bersesuaian dengan skenario kasar yang telah diperkirakan. Dalam hal ini, maka skenario harus direvisi dan kemudian dilakukan pengujian ulang, namun pada banyak kasus jika kenyataanya fakta yang diproleh tidak sesuai dengan skenario awal bisa saja menunjukkan hasil tidak dapat membuktikan telah terjadi tindak pidana korupsi, atau tidak dapat dibuktikan.

KEGALAUAN PEMERINTAH DAERAH DALAM MENERAPKAN AKUNTANSI PEMERINTAHAN

2008-11-09T11:22:00.018+07:00

Oleh : DR Soepomo Prodjoharjono, MSc, Akt.

1. Reformasi Keuangan Daerah

Reformasi bidang manajemen pemerintahan telah bergulir sejak tumbangnya orde baru pada tahun 1997. Pemerintahan yang pada era orde baru bernuansa sentralistik telah diubah oleh para reformis menjadi pola desentralistik. Hal ini ditandai dengan digulirkannya UU 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Reformasi ke arah desentralisasi pemerintahan pada waktu itu juga disertai dengan upaya perubahan pola manajemen pemerintahan yang semula sangat tertutup untuk diubah menjadi berasaskan tata pemerintahan yang baik (good governance).
Demikian pula reformasi (lebih tepat disebut revolusi) bidang keuangan negara dan daerah telah digulirkan. Anehnya, reformasi pengelolaan keuangan ini dimulai justru di tingkat pemerintah daerah, yaitu ditandai dengan lahirnya beberapa Peraturan Pemerintah di bidang pengelolaan keuangan daerah pada tahun 2000 sebagai pelaksanaan UU 22/21999 dan UU 25/1999. Yang menonjol di antara PP-PP tersebut adalah PP 105/2000 tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah, yang telah memperkenalkan perencanaan stratejik yang bertumpu pada pertanggungjawaban satuan kerja perangkat daerah (SKPD), anggaran berbasis kinerja, struktur APBD pola baru, pembukuan berpasangan, introduksi pelaporan keuangan yang berupa neraca, laporan aliran kas, laporan perhitungan APBD dan nota perhitungan APBD berdasarkan standar akuntansi pemerintahan daerah, dan lain sebagainya. PP ini kemudian dijabarkan lagi dalam Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29/2002 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah.
Sayangnya, pelaksanaan PP dan Kepmendagri ini layu sebelum berkembang karena segera disusul dengan lahirnya paket undang-undang di bidang keuangan negara, yaitu UU 17/2003 tentang Keuangan Negara, UU 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan UU 15/2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara. Meskipun pelaksanaan Kepmendagri 29/2002 belum optimal dan masih dalam proses pembelajaran, akan tetapi paling tidak selama dua tahun pemerintah daerah telah diperkenalkan dengan format baru pengelolaan keuangan daerah, sebagai pengganti sistem pengelolaan keuangan Daerah berdasarkan Manual Administrasi Keuangan Daerah (MAKUDA) yang dikeluarkan Departemen Dalam Negeri pada Tahun 1980.
UU 17/2003 tentang Keuangan Negara mengatur pelaporan keuangan daerah tidak jauh menyimpang dari pengaturan berdasarkan PP 105/200, yang juga mengamanatkan kepada kepala daerah untuk menyampaikan rancangan peraturan daerah tentang pertanggung jawaban pelaksanaan APBD kepada DPRD selambat-lambatnya 6 (enam) bulan setelah tahun anggaran berakhir. Pertanggungjawaban pelaksanaan APBD tersebut berupa laporan keuangan yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), setidak-tidaknya meliputi Laporan Realisasi APBD, Neraca, Laporan Arus Kas, dan Catatan atas Laporan Keuangan, yang dilampiri dengan laporan keuangan perusahaan daerah. Selanjutnya, Pasal 32 mengamanatkan bentuk dan isi laporan keuangan APBD disusun dan disajikan sesuai dengan standar akuntansi pemerintahan (SAP) yang ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah setelah terlebih dahulu mendapat pertimbangan dari BPK. Standar akuntansi tersebut disusun oleh suatu komite standar yang independen yang organisasi dan susunan anggotanya ditetapkan dengan Keputusan Presiden.
Komite Standar Akuntansi Pemerintahan (KSAP) yang ada pada saat ini adalah KSAP yang dibentuk pertama kali berdasarkan Keppres 84/2004 sebagaimana telah diubah dengan Keppres 2/2005. KSAP beranggotakan kalangan profesional yang berasal dari lingkungan pemerintah, praktisi akuntansi, asosiasi profesi akuntan, dan akademisi yang kompeten di bidang akuntansi sektor publik. Dalam melaksanakan tugasnya, KSAP bekerja sama dengan lembaga pemerintah, swasta, dan lembaga pendidikan atau pihak terkait lainnya. SAP yang telah dihasilkan oleh KSAP ini adalah Kerangka Konseptual (KK) dan 11 (sebelas) Pernyataan SAP yang berbasis ”kas menuju akrual”. SAP ini ditetapkan dengan PP 24/2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan.
Perubahan masih belum berhenti disini. Sejalan dengan disempurnakannya UU 22/1999 dan UU 25/1999 menjadi UU 32/2004 dan UU 33/2004, maka Kepmendagri 29/2002 pun disempurnakan menjadi Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13/2006 (sekarang sudah disempurnakan lagi dengan Permendagri 59/2007). Permendagri ini oleh sementara fihak dianggap kontroversial karena dalam beberapa hal mengabaikan materi SAP.
Dari perjalanan sekilas revolusi pengelolaan keuangan daerah diatas, sudah dapat dibayangkan betapa pemerintah daerah dibuat kalangkabut dalam mengikuti peraturan perundangan di bidang pengelolaan keuangan daerah yang satu sama lain kurang atau tidak sekuensial dan tidak sinkron sama sekali. Lagi pula, akuntansi pemerintahan merupakan barang baru bagi mereka yang tidak mereka kenal sampai dengan akhir abad ke 20. Ironisnya, sebagaimana para pakar akuntansi sadar, akuntansi pemerintahan adalah jauh lebih sulit dibanding dengan akuntansi komersial yang relatif sederhana dan by default memang berbasis akrual.

2. Dua Matahari

Berdasarkan tradisi lama, pengaturan pengelolaan keuangan daerah sampai dengan lahirnya Kepmendagri 29/2002 hanya dikeluarkan oleh Menteri Dalam Negeri, sebagai bagian dari pemberian bimbingan pemerintahan daerah. Namun sejak diterbitkannya paket undang-undang keuangan negara, pemerintah daerah seakan mempunyai 2 (dua) induk, yaitu Departemen Dalam Negeri dan Departemen Keuangan. Dalam beberapa hal, kedua departemen dalam mengeluarkan peraturan perundangan di bidang pengelolaan keuangan daerah kurang berkoordinasi satu sama lain, sehingga pemerintah daerah menjadi bingung harus mengacu pada peraturan perundangan yang mana.
Sebagai contoh, UU 17/2003 mengamanatkan penyusunan laporan pertanggungjawaban keuangan daerah yang disampaikan kepada DPRD, sedangkan UU 32/2004 disamping mengamanatkan laporan keuangan yang sama denagn UU 17/2003, juga mengamanatkan laporan keterangan pertanggungjawaban kepala daerah (LKPJ) yang juga disampaikan kepada DPRD. Bagaimana hubungan kedua laporan tersebut sampai dengan saat ini tidak jelas. Hal ini diperparah dengan adanya keharusan menyusun Laporan Kinerja, yang berdasarkan UU 17/2003 merupakan bagian dari Catatan atas Laporan keuangan, sedangkan berdasarkan UU 32/2004 LKPJ adalah laporan kinerja yang salah satu elemennya adalah laporan keuangan pemerintahan daerah.
Kegalauan pemerintah daerah dalam menerapkan akuntansi semakin diperparah dengan kurangnya sumber daya manusia yang mereka miliki yang mempunyai pengetahuan akuntansi, meskipun di tingkat paling dasar. Selama ini, pemerintah daerah membukukan transaksi keuangannya dengan teknik pembukuan tunggal dan berdasarkan kas masuk dan kas keluar pada rekening Kas Daerah. Bagi staf pemerintah daerah yang non-akuntan, jelas sistem ini adalah yang paling mudah untuk dilaksanakan. Namun karena sistem pembukuan berbasis kas ini hanya akan memproduk laporan keuangan berupa laporan realisasi anggaran dan tidak akan pernah menghasilkan laporan neraca, maka sistem ini dianggap tidak sempurna karena tidak dapat menyajikan laporan keuangan yang menunjukkan kekayaan dan kewajiban pemerintah daerah.
Konsekuensinya, penyusunan laporan keuangan yang antara lain berisi neraca harus dikerjakan oleh orang profesional di bidang akuntansi. Menurut perhitungan kasar, apabila setiap satuan kerja pemerintah daerah minimal dibutuhkan 2 orang saja yang faham akuntansi, maka kebutuhan staf akuntansi di seluruh Indonesia kira-kira berjumlah (2 org x 484 pemda x 40 SKPD) = 38.720 orang, jumlah yang sangat fantastis yang tidak mungkin disiapkan dalam kurun waktu satu dekade sekalipun. Padahal akuntansi pemerintahan, sebagaimana disebutkan diatas, jauh lebih sulit dibandingkan dengan akuntansi komersial. Oleh karena itu sangat wajar kalau sampai dengan saat ini tidak banyak pemerintah daerah yang benar-benar melaksanakan sistem akuntansi sebagaimana diatur dalam peraturan perundangan.

3. Peran Lembaga Swasta

Kegalauan pemerintah daerah dalam menerapkan akuntansi pemerintahan ini agaknya ditangkap oleh lembaga pendidikan negeri maupun swasta atau lembaga swadaya masyarakat dengan baik. Mereka (sebagai rent seekers) berlomba-lomba mendekati pemerintah daerah yang masih accounting and information technology illiterate untuk menawarkan diri menjadi konsultan mereka, yang tentu saja dengan harga yang sangat tinggi. Bidang-bidang yang mereka tawarkan antara lain adalah sosialisasi peraturan perundangan, pelatihan dan pendampingan sistem akuntansi, pemasangan software dan hardware sistem akuntansi, dan sebagainya.
Konyolnya, banyak diantara lembaga-lembaga tersebut yang sebenarnya tidak mempunyai latar belakang akuntansi dan hanya mengandalkan pengetahuan tehnonogi informasi yang kadang-kadang hanya sepotong-sepotong. Mereka menganggap bahwa mekanisme akuntansi dapat digantikan dengan mekanisme piranti tehnologi informasi, anggapan yang tentu saja sangat memprihatinkan. Lebih konyol lagi, hal ini juga didukung oleh adanya staf pemerintah daerah yang ingin mencari keuntungan sendiri (joy rider) dengan menaikkan tawaran harga dari lembaga tersebut dengan lipat dua atau tiga kali dari harga normal. Akibatnya, kelemahan-kelemahan sistem akuntansi yang dipasok oleh lembaga tersebut tidak pernah terungkap ke permukaan, karena mengungkap kekurangan tersebut berarti membuka borok (baca: korupsi) staf pemerintah daerah sendiri.
Berkaca dari pengalaman tersebut, maka wajar kalau pemerintah cq Departemen Dalam Negeri pada waktu meluncurkan Permendagri 13/2006 sempat melarang pemerintah daerah untuk memenuhi undangan sosialisasi atau pelatihan dalam bentuk apapun dari lembaga-lembaga tersebut selain Departemen Dalam Negeri. Di satu sisi, larangan tersebut mempunyai arti positif karena mencegah pemerintah daerah menjadi sapi perahan lembaga-lembaga dengan kualitas rendah dan tidak bertanggungjawab.
Namun di sisi yang lain, kebijakan ini justru menghambat pengembangan akuntansi di pemerintah daerah karena, diakui atau tidak, sumber daya manusia di Departemen Dalam Negeri dalam bidang akuntansi pemerintahan juga sangat memprihatinkan. Jelasnya, jumlah pejabat/staf di Direktorat Jenderal Bina Administrasi Keuangan Daerah (BAKD) Departemen Dalam Negeri yang benar-benar faham akuntansi pemerintahan daerah sangat sedikit, padahal praktek akuntansi tidak dapat diajarkan di dalam kelas saja, melainkan harus melalui proses pendampingan secara kontinyu di tempat kerja, day by day. Jumlah pemerintah daerah yang harus didampingi adalah 484, suatu jumlah yang sangat tidak seimbang antara pembimbing dan yang dibimbing. Oleh karena itu aliansi stratejik dengan lembaga-lembaga negara yang lain seperti BPK, BPKP, KSAP, dan universitas negeri lokal sangat dibutuhkan agar pengembangan akuntansi di daerah dapat segera diakselerasi.

4. Akuntansi Berbasis Akrual

Pengetahuan pejabat dan staf keuangan di hampir semua pemerintah daerah di bidang standar akuntansi pemerintahan (SAP) sangat minim. Mereka menganggap standar akuntansi merupakan pelaksanaan akuntansi yang distandarisir (standardized accounting system). Karena pengetahuan terbatas, maka dalam menyusun kebijakan akuntansi bagi pemerintah daerah, mereka hanya menyusun sebagai syarat formalitas, meniru dari pedoman peraturan perundangan yang ada, atau hanya mengkopi dari pemerintah daerah yang lain, tanpa mengetahui makna sebenarnya apa itu kebijakan akuntansi. Kalau itu yang terjadi, jangankan pemerintah daerah dapat melaksanakan amanat Pasal 36 ayat (1) UU 17/2003, yang intinya mengamanatkan bahwa basis akrual dimulai tahun 2008 baik untuk penyusunan maupun pelaksanaan anggaran, dengan standar yang sekarang berjalan saja (yang berdasarkan ”Kas Menuju Akrual”) pemerintah daerah belum dapat melaksanakan dengan baik.
Dalam beberapa hal, pejabat pemerintah daerah pun dibuat bingung dengan istilah ”Basis Kas Menuju Akrual” karena istilah ini hanya dikenal di PP 24/2005 tentang SAP dan tidak dikenal baik di paket undang-undang keuangan negara maupun di peraturan pemerintah lainnya.
Para pakar akuntansi sektor publik (misalnya Andrew F Urban) menyarankan agar pemerintah (baik pusat maupun daerah) memperbaiki laporan yang berlaku sekarang terlebih dahulu sebelum memutuskan untuk migrasi ke akuntansi berbasis akrual. Hal ini berdasarkan pertimbangan bahwa akuntansi merupakan barang baru yang sumber dayanya juga masih minim, sehingga perubahan dari basis kas ke basis akrual akan menghambat program reformasi itu sendiri.

5. Saran

Kegalauan pemerintah daerah sebagaimana dipaparkan diatas dapat kita maklumi karena perjalanan revolusi pengelolaan keuangan daerah yang tidak konsisten dan sekuensial. Sudah saatnya Pemerintah Pusat mengintrospeksi diri dalam kebijakan keuangan baik di Pusat maupun daerah. Penataan ulang kebijakan pengelolaan keuangan daerah sangat diperlukan dengan meninggalkan kepentingan sektoral dan berdasarkan prinsip transparansi dan akuntabel pemerintah daerah. Peraturan perundangan yang kurang sinkron satu sama lain serta sering bergantinya peraturan perundangan sungguh membuat gamang pemerintah daerah dalam melaksanakan pengelolaan keuangan daerah. Sangat disarankan agar diadakan penataan ulang semua peraturan perundangan yang menyangkut baik keuangan pemerintah pusat maupun daerah.
Aliansi stratejik harus segera dilaksanakan agar pemberdayaan pejabat/staf pemerintah daerah di bidang akuntansi dapat segera terwujud. Dan, above all, nawaitu kita untuk membenahi pengelolaan keuangan daerah tanpa pamrih apapun akan sangat bermanfaat tidak hanya bagi pemerintah daerah, tapi juga bagi negara dan bangsa Indonesia.

Jakarta, 7 Desember 2008

The Accounting History: A BIRTH OF A MODERN PUBLIC SECTOR ACCOUNTING SYSTEM IN FRANCE AND BRITAIN and in the influence of Count Mollien

2008-11-09T09:49:00.008+07:00

by Nikitin, Marc
University of Orleans - UFR DEG
Institut d'Administration des Entreprises

Abstract

Under the Ancien Regime France, the collection of taxes was a matter entrusted by the King to businessmen. After several unfruitful attempts to exercise greater control over his revenue streams, the King finally introduced reforms in 1788 to both centralise the Treasury and to use double-entry bookkeeping. The Revolution confirmed this orientation and, after 1815, a modern public sector accounting system was progressively established in order to service the nascent nation. Soon later, Britain also started to rebuild its public sector accounting system and, as will be shown, a mutual French-British influence existed in the building of the national financial systems. Behind these modern public sector accounting systems lies the influential role played by Count Mollien, both in France and Britain.

Keywords: public sector accounting; nineteenth century; France; Britain.

Introduction

Public sector accounting is a system that enables the representatives of the Nation (i.e. Parliament) to control public revenue and spending.' A fully transparent working of the system is an illusion, if only on account of the huge size and economic weight of the States. All it takes to be convinced is an examination of the regular reports published by the various bodies in charge of investigations in this field. Such reports repeatedly complain of the waste of public money and some popular TV programmes even specialise in blowing the whistle because this everrenewing topic is of interest to all citizens. However, there is no denying that government and administration accountability has undergone tremendous changes throughout the decades and centuries.
The purpose of this paper is to examine the circumstances under which double-entry bookkeeping was introduced in the public sector in France and Britain in 1815 and 1829 respectively,2 so as to ensure the exercise of better control by Parliament over public finance.3 Certainly, the introduction of a new accounting technique came after reforms whose roots can be found in the previous century. These reforms were about the centralisation and "nationalisation" of the various bodies that collected and distributed public funds.
When the two big nation-states in Europe came into being, they carried out extensive reforms of their public accounting systems. It even seems likely that such systems spread to many other European nations.4 This leads one to write about "the birth of a modern public sector accounting system". Moreover, the French example shows that such were particularly robust since their general framework was retained for over a century.
Up to now, legal historians have not dealt a great deal with the introduction of mercantile accounting in public finance. Although, around the period of time studied, debates on accounting techniques were numerous and bitter. Many of those involved in such accounting changes discussed at length the advantages of doubleentry bookkeeping over all other recording techniques.
Concerning public finance, the mutual influence of France and Britain cannot be overlooked while one individual played a key role, namely Count NicolasFranqois Mollien (1758-1850). As a young civil servant in Ancien Regime France, he took part in the drafting of the French-English free trade treaty in 1786 and was still consulted 45 years later by John Bowring when the latter was asked by the British Parliament to draft a report on the French public sector accounting system. France
The history of public sector accounting in France has been addressed by a number of authors. For example, Marion (1927) issued a comprehensive Histoirefinanci&e de la France (A History of French Finances), Claude M6riot (1954) wrote a report on Histoire de la comptabilite publique au XVIlleme siecle (the History of Public Sector Accounting in 18th Century France), Bosher (1970) described how public finance went From Business to Bureaucracy between 1770 and 1795 and PierreFrancois Pinaud (1990) concerned himself with the Receveurs generaux des finances (Receivers General). Each of these historians mention the introduction of double-entry bookkeeping in public finance but owing to their own particular interests, none of them place this event in the limelight. Yet, this change in accounting technique is a symbol of major change in the relationship between public power, citizens and their representatives. To better understand this change, an examination of the correspondence and the memoirs of Mollien and d'Audiffret has occurred.5 These men were, respectively, the ones who gave the decisive start and the drafter of the laws which stem from it.
Three different periods can be distinguished to describe the introduction of double-entry accounting in French public finance. The first period, stretching approximately over the Ancien Regime, is characterised by intentions and attempts. The second period embraces the scene of decisive battles and is much shorter and takes in the Revolution and Empire periods. The last period starts with the Restoration6 (of monarchy in 1815) and witnesses the birth of a modern public sector accounting system, formally completed with the law of 31 May 1838.

The Ancient Regime: intentions and endeavours

Throughout this timespan, tax collection was a private matter. The Royal State trusted financiers with the collection of the funds that were necessary to its smooth running. These financiers were very powerful and the handling of public funds rendered them indispensible fundraisers for the different kings. It is therefore easy to understand why the successive kings tried to control their activity, particularly with a regard to improving tax yield and to giving back to the government the free hand it needed on its undertakings.
Double-entry bookkeeping was one of the means to this control. It was the cornerstone of the accounting systems of many merchants insofar as it enabled, on the one hand, to account for the results (profit or loss) of a period and, on the other hand, to check the validity of accounts. Of course, only the second aspect was interesting to those who wanted to introduce double-entry bookkeeping in public finance. Attempts at introducing double-entry in public finance were found as early as 1592 in Spain (Hernandez-Esteve, 1986), in 1604 in the United Provinces on the advice of Simon Stevin (Vlaemminck, 1956, pp.122-4), in Sweden in 1623 (Forrester, 1990, p.310) and in France between 1716 and 1726 (Lemarchand, 1999).
Colbert, Turgot and Necker7 were reported to have views on the introduction of double-entry bookkeeping in public finance, but no evidence of its use has been traced. From the 1770s onward, bigger efforts were made to introduce more coherence in the management of public finance. Of course, it is not a perfectly linear evolution; Bosher (1970) draws a line between two periods: first a decade of reforms (1771-1781), then six years of backlash (1781-1787). Indeed, after the 1771 reforms and the daring steps taken during the first ministerial term of Necker (reform of 1779), the moves of ministers such as Joly de Fleury and Calonne can be considered a regression. The reforms aimed first and foremost at reducing the number of caisses, that is the number of autonomous tax-collection centres, in order to put as many as possible under the direct control of the Royal Treasury officers. Conversely, after the demise of Necker and Joly de Fleury in October 1781 went back to the traditional policy of creating public offices. He thus gave into facility; the more numerous the offices, the easier to obtain advances. However, by so giving back power to all these officers, he reduced the efficiency of tax-collection and public power with it.
In the background of the debates over accounting techniques and caisse organisation, there were different social conflicts, whose ebbing and flowing reflect the showdowns that were still hazy until the last years of the ancien regime. Finally, Cardinal Etienne-Charles Lomenie de Brienne - who in May 1787 replaced Calonne as the General Comptroller of Finances - had the last word in "The general regulation of the King for the handling of the Royal Treasury" issued in Versailles on 30 March 1788.8 Louis XVI ratified the suppression of many caisses and the transfer of their old prerogatives to the Royal Treasury gave some hope of a system operating more in keeping with the interests of the State. He ordered that "the Royal Treasury will be in charge of all receipts and expenditures, and its different departments will be headed by five administrators" (art. 1). The first of these departments, called "caisse generate", dealt with all revenues and the payment of all expenses. The four others were in charge of pensions, refunding royal property, colonies and war expenses, etc. "The caisse generate will have four auxiliary caisses to serve the four other departments to which it will give the necessary funds which will be accounted for every night" (art.4). Lastly, "The books of the caisse generate will be kept by double-entry, and on 31 December of each year, the accounts will be added and stopped to work out the balance of the books, which will have to be done before a deadline of three months at the latest..." (art. 13). Without doubt these steps received the approval of Necker, called back to the affairs as the General Director of Finances on 25 August of the same year.

The Revolution and the Empire: the decisive battles

This section deals with changes made during the Revolution and the implementation of the new system on a progressive basis after the Restoration.
The "nationalisation" of the Treasury during the Revolution
The steps taken by Lomenie de Brienne were confirmed three years later to the day in the decret (decree) of 30 March 1791. This decree trusted the running of the public treasury to a treasury committee. The committee, made up of six commissioners, was divided into six departments whose outlines are close to those defined on 30 March 1788. Each of the four main parts of expenditure was allocated to an auxiliary caisse. Article 12 planned the creation of a central bureau of accounting, headed by one of the six treasury commissioners. The statement of all income and payments was to be prepared through the adoption of double-entry bookkeeping. To this end, the cashier of receipts and the four payers were to give a corresponding statement each day to the commissioner. The procedures seem very close and it is difficult to imagine that in the three-year interval between the two texts a major political revolution occurred and, in addition, the Farm General and indirect taxes were cancelled.
Although the year 1789 is always presented as a major turning point in French history, it seems that in the field of public finance, the wide and sometimes unstable reforms carried out during the Revolution were nothing more than the continuation of a trend which had started much earlier. According to Bosher (1970), between 1770 and 1795 the management of public finances shifted "from business to bureaucracy". The Revolution represented the triumph of bureaucracy as a controlling method. Bosher (1970, p.276) points out a strong steadiness existed in the leaders of the country in their will to organise their control over the financial means that enabled them to strengthen the burgeoning nation. There is indeed a turning point, but it takes a further 25 years to come into play.
Historical accounts of the last decade of the eighteenth century leave the impression of the existence of a great deal of energy and troubles, which only resulted in a return to old solutions. Indirect taxes, restored in 1804, make up about a quarter of the State revenue. The "new" Receivers General aspire to regain the functions of their predecessors;
but the Receivers General, many of whom came from Ancien Regime families of financiers, wanted to rebuild a body of accountants prerevolutionary-style. Their aim was to be money-handlers, like in the past. The more regulations the State tried to impose on their function, the more like wheeler-dealers they became. They had forgotten that they no longer were royal officers, but civil servants (Pinaud, 1990, p.9).
This "back to square one" theory which understates the financial achievements of the French revolution has been challenged by Bosher, 1970. According to Bosher (1970, p.197), the French Revolution was, on the contrary, the scene of the strengthening of the Treasury and of the centralisation of all financial power in the hands of its leaders which had eluded the Ancien Regime monarchs.
In the background of the apparent disorder, all tried to carry out the huge task of rationalisation and "nationalisation" of the financial institutions of the state. When the Directoire came into office in the autumn of 1795, the financial administration of the Republique was largely independent from the private interests and from companies which had maintained the financial disorders and lived at the expense of the general interest under the Ancien Regime (Bosher, 1970, p.231). As stated by Bosher (1970, p.231):
The Treasury was the centre of the system and ordered it. With the disappearance in the French Revolution of independent caisses, of venal offices, of tax farms and of Chambers of Accounts, the Treasury gradually gained strength and its longer payroll testifies to that; 264 clerks in 1789, 490 in 1793, 1090 in 1785, 1246 in April 1796.
Step by step, the Treasury gained control of the whole system so that public fund could be clearly identified and protected from private exploitation.
Nevertheless, at the dawn of the nineteenth century, it could not be argued convincingly that the "nationalisation" of the Treasury gave it the means to fully master all the State's revenue. Many standing accounts waited for their settlement, the '!faiseurs de services" (service providers) and various intermediaries were still a heavy burden on tax yield. Some receivers could still disguise the actual state of their finances to the Treasury because of the absence of an efficient accounting system.
From that time onwards, the influence of Nicolas-Frangois Mollien, was felt. He was one of the technicians Bonaparte took into his team after the "18 Brumaire year VIII" coup d'Etat (1799) to redress the weak and drained public funds. First appointed as one of the managers of the caisse d'amortissement'9 (sinking fund), then the only one in charge a few months later, he introduced double-entry bookkeeping within this body. In 1806 Napoleon made him a Treasury Minister and a Count of Empire in 1808.
One of Mollien's first tasks was to improve the speed and efficiency of the tax collection processes of the State. Upon his arrival in office, the system was such that adipartement (a county) could perfectly have three million francs of receipts and the equivalent amount of expenditure in a given year without being able to compensate both easily. While the Receivers General could invest part of the money they had recovered for their own profit, the Treasury had to advance big sums, since it could not use the ones it already owned in theory. Sometimes, Receivers General attracted by high-income investments were even involved in shady business and squandered part of the public funds.
In July 1806, Mollien prepared a decret to put an end to that. The decret (called theemancipation of the Treasury by Napoleon) stated that from then on, the money recovered through taxes could be used immediately, in the place where it had been collected to pay the regular public expenses. To this end, taxes had to be put in a caisse called caisse de service, which opened a mutual interest account to each accountant (Receiver General). As to the Receivers, they were allowed to benefit from this interest on all the sums they had recovered and handed over to the Treasury before the compulsory deadline. Conversely, they had to pay interest on any tax income that was not used for the public service after this deadline. This clever solution satisfied the Receivers since it provided them with a much safer investment of their advances than ever before. It also satisfied the creditors of the State by ensuring them shorter paying delays and a more fixed term.
In a letter to Roederer,10 Mollien set out his views on relations with receivers:
... To fight the disloyalty and negligence of accountants (that is, receivers), I would also use an approach which is much more efficient than the best methods: in addition to the inescapable sanctions they would receive for the smallest fraud, I would offer them the prospect of a greater benefit from their royalty to me than from any other possible combination ...
It doesn't escape your wisdom nor your judicious analysis that by this simple means, that is, putting part of the public revenue at the disposal of local expenditure, and making the sums left over payable to Paris we manage to distribute locally the full amount of taxes ...
and this pattern of balance, which is so much to the benefit of taxation and trade, in so many ways that it is needless to explain to you, is no longer a problem. It was solved more than six months ago. This combination makes a first equality between public receipts and expenditure in every place, and a second equation between the excess revenue of all of them.
To make the system work, the accounting procedures of the Treasury had to be in line with those of the sinking fund and the newly created caisse de service. The decret prepared in 1807 and enforced after January 1808 dealt with that harmonisation.11 First, the decret set out its main objective:
We want the order of the Treasury's postings to be such that the convenance to the Treasury of each portion of public revenue recovered with the help of tax collectors or r6gie officers, district receivers and Receivers General, be operated everywhere without loss or delay, and that the assistance of these various agents and their relations be accounted for in the Treasury's books, by results able to provide efficient checks on the accuracy of their operations".
Article 18 (Title V) stated that:
Receivers General will keep a detailed general ledger with double-entry bookkeeping in which they will record all their operations day by day, article by article, whatever the nature of those operations, be they for the Treasury or any other public administration.
To ensure the proper working of the new procedures, Mollien set up a central bureau of accounting in his ministry, which he trusted to MM. de St-Didier and d'Audiffret. From what Mollien wrote in his memoirs, Clement (1855, p.483) drew a somewhat hasty conclusion:
after a month, this small administrative revolution was achieved and the new accounting worked smoothly. As a consequence, the receivers' accounts of the public funds were handed out and assessed in the space of a year, whereas it sometimes took over ten years beforehand.
Even though the improvement was substantial, especially compared to the chaos which existed before the Revolution, the enthusiasm of the reformer must be qualified by the remarks of an observer of the way public sector accounting worked. P.A. Godard (1821a, p.v)12 expressed a much more reserved assessment:
Each year, in the Chambre des deputes (the lower chamber) we heard committee spokesmen, and various orators expressing regrets on the presentation of the accounts given by the ministers and about the difficulties faced by those who wanted to examine them closely. The successive finance ministers acknowledged that the accounts had not reached the desirable clarity and simplicity, and in the own words of one of them, it took more than a moment to make the accounting of a great country understandable by all deputes.
The same author (Godard 1821b, p.5), less discreet following his dismissal from the civil service, quoted a circular which stated:
because the general direction of warfood supplies, abolished on 1 September 1814, had never given any account to the Ministry of War for its eight years of service, Sir, a liquidation department was created to work out these accounts. That work which should have been over for a long time, was successively delayed until 1821, for the various reasons already explained in the circulars of the liquidation directors.
However, this did not stop Godard from pointing out in his preface (1821 a, pJj) the progress achieved since the Ancien R6gime.
Whatever the difficulties, the system was functioning and allowed Napol6on to have a clear view on public monies. But there was one improvement left to carry out:
It is all very well to have clarified the management of public funds, and the imperial system can be rightly proud of that. However, it seems that the light was made only for the master. Is that sufficient for the nation? Although the general results of budgets and accounts were given to the Emperor and his ministers, they were kept away from the eyes and judgements of political assemblies".13
The next stage was to be that of publicity.14 The principle had been set up in article 14 of the 1791 Constitution 15 in which "all citizens have the right to see - for themselves or through their representatives - the necessity of the public contribution, the right to consent to it freely and to check on the use made of it". This principle had to wait until 1814, when the deputes were allowed to discuss receipts and expenditure freely.
The progressive implementation of the system after the Restoration
After the Restoration, the return to peace made matters easier for the working of finances. Moreover, beyond the change of political regime, the continuity of direction of public expenditure was ensured by the Marquess Charles-Louis Gaston d'Audiffret, who was hired by Mollien himself in 1806, and who was an inspiring force for the development of public sector accounting regulations in the period to the passing of the law of 1862.
Contrary to Mollien, d'Audiffret*6 was born into a noble family from Dauphin&, on 10 October 1787. After the revolution, his father was banned and had to emigrate. During the revolutionary turmoil, the rest of the family were imprisoned during 1793 to 1794, and Charles was put in a boarding school, where he was given a literary education. In 1805, aged 18, he wished to interrupt his studies and find a paid job to put an end to the sacrifices his mother endured during the period of his education. He tells how Count Mollien took him on (pp.81-2):
A small family meeting consisting of my mother, my grandmother le Seneschal and my dear Desfaucherets, discussed my choice of careers. Our paternal friend offered to introduce me to Count Mollien, general director of the sinking fund, so as to give me an opening into his administration. This good thought, which was unanimously agreed on, was rightly based on the memory this benevolent administrator must have kept of the warm welcome he once received from my whole family when he was still a young and gracious beginner, in my grandfather's study where he was as secretary of our cousin de Villebau, the former intendant of the India Company. The helpful hand of this loyal guide of my youth thus took me to the excellent leader who was to inaugurate my career in civil service. His first words, upon our entry to his office, was to say there was no vacancy in his offices, but his second answer on hearing my name was that he would always have a position to give to the grandson of Mrs le Seneschal. In November 1805, I thus obtained from his good will both the title and functions of "commis surnum*raire" (extra clerk) and a salary of 600 francs.
This wage must have seemed particularly modest to him, having little in common with his position and abilities. He kept a very detailed record of the growth of his salary, until 12 June 1814, the year when he was promoted to director of postings of the central accounting, "with a salary of 10,000 francs". Thanks to the intervention of his brother, he managed to follow Mollien to the Treasury Ministry. On this occasion, he pointed out that his background was not that of a "manager" (p.98):
Mr Bricogne, first clerk of the general bureau close to the Minister, wanted an employee who would be able to do exchange and arbitrage calculations needed for the fund transfers from France to the foreign places occupied by our grand armies. I then did not have any notion of these banking operations, but a fortnight of evening classes with a German teacher named Pfeiffer was enough to acquire a perfect mastery and even an easy practice of it.
He passed the test and was allowed to enter the Treasury Ministry on 18 August 1808 on an initial salary of 1,600 francs. If, on arrival at the ministry, he knew nothing of exchange and arbitrage calculations, he admitted that he did not have any notion of accounting (p.113).
My third occupation, as regards the accounting of the use of the funds granted to ministers by the yearly budget laws and by the imperial decrees of monthly allotment, required the knowledge of the clever and safe method of doubleentry bookkeeping, that I had not yet studied nor used. But by a very careful reading of articles passed on to me by my predecessor, on the journal and the Ledger that I had to carry on after him, I soon managed to grasp the infallible logic of these self-controlling formulas, to apply them with ease, to use them successfully later, so that I was able to organise all the other accounting systems of public monies.
On the fall of the Empire, both Count Mollien and the Duke of Gaete retired from public business. This did not hinder d'Audiffret's career since he was appointed Director of the postings of central accounting on 12 June 1814, with a salary of 10,000 francs. He was not yet 27 years of age. The next year he was awarded the Legionl d'honneur medal. From that time onwards, he was the instigator of the main laws and decrets organising public sector accounting; for example, the law of 25 March 1817 which calls on ministers, for each parliamentary session to present the accounts of their operations of the past year, the order of 14 September 1822 concerning accounting and the justification of public expenditure as well as that of 9 July 1826 on the control of ministers' accounts. The order of 31 May 1838 giving a general regulation for public sector accounting later crowned the whole system. "A committee was set up by ministerial orders on 4 August 1836 and July 1837 to organise the laws, orders and regulations ... so as to obtain an orderly series of the general rules of public sector accounting".18
The honour of presiding over the committee and to lead its work until the drafting of the 1838 law went to d'Audiffret who, in the previous twenty years, had been in charge of the implementation of this modem public sector accounting. The general regulation of 31 May 1862, "only brought a few changes to the order of 31 May 1838. These changes stemmed from the new situation which had arisen since its implementation and aimed at harmonising the rules of public sector accounting with the new organisation of public authorities" (Lanjalley, 1887, p.xxj).
The move towards greater transparency was not as simple to implement as the wording of the laws might have suggested. A few rear-guard battles were still raging. Such skirmishes were described in Le Moniteur universel (an official newspaper) about the accounts ministers had to give. The ministers' positions had to be made clearer. Indeed, the latter were the organisers of public expenditure, and a more transparent system would obviously entail questions on their administration of public funds. In 1817, article 150 of the budget law forced ministers to show their accounts to the two chambers.19
On 10 July 1822, Le Moniteur universel gave a brief account of a newly published book entitled On the Accounting of Public Expenditure but did not mention its author.20 The book began by laying down a principle which appeared to be simple: those in charge of the common interest must be accountable. This is of course the case for the management of public finances. The book dealt with three key issues. Firstly, how the books for public finances must be kept in ministries, secondly, the way they must be presented to parliament each year and, thirdly, by whom and how the books must be justified and examined. After repeating the terms of the law of 25 March 1817, which stated the accountability of ministers, and after recommending double-entry bookkeeping for its efficiency to provide clear and faultless accounts, the author classified the various operations carried out by the department of public expenditure on the following basis:
Creation of a debt by the State by the passing of budget laws: Expenses Decided.
* The spending minister issues orders passed on the Treasury: Expenses Ordered.
* The Treasury actually makes the payments: Expenses Paid.
When considering the control of each of the three operations, the author points out that the first one was under the scrutiny of the parliament and the third one was checked by the Court of Accounts (Cour des comptes). However, an administrative commission remained to be established for the second operation, as the Court of Accounts was not in charge of judging the ministers who gave orders for payment.
It is clear - if we accept the division suggested by the author - that expenditure vouchers should be kept by the ministers to be shown in case of an inquiry on any aspect of their service. Vouchers for the ordering should be forwarded to the commission of enquiry in charge of that part, and last, the documentary evidence of payment is the only one which should be submitted to the Court of accounts. (emphasis added)
Shortly after this, the order of 14 September 1822 confirmed the way ministers must keep the books.21
Our ministers will keep their accounts according to the same principles, the same procedures and the same patterns.
To that end, a general register and a Ledger will be kept by double-entry, with all the operations of credit setting, spending, orders to pay and payments written summarily at their date. The results of this bookkeeping will be successively attached to the entries/accounts and the general balance of finances, which must in turn serve the definite calculating of budgets.
Such measures, combined with the points put forward by the anonymous author of the book led to a controversy that was promptly reported by Le Moniteur universel. Indeed, a highly critical story was found in the 3 October 1822 issue.22 It was written by someone who at least seemed to know the book's author and stated that the book "flows from the pen of a member of the Conseil d'etat (maitre des requetes) ... 11.23 The author of the article, who wrote using initials only (L.A.P.), asserts that "the accounting officers of the Treasury must be the only ones to give accounts supported by documentary evidence, whereas the givers of orders (that is, Ministers) who are not and cannot be accountable, must give only charts and statements". The overall line of arguments is fairly poor, and avoids the topic of ministerial accountability. The article denies, in simple terms, the ministers' duty to keep records. The argument falls into two points. Firstly: for centuries, the laws which have been organising public sector accounting, and have never been repealed, ruled that the vouchers for expenditure were shown to the accounting officer who pays the spending orders.
Secondly,
the intention of the law of 25 March 1817 and of the Charter requires that ministers be accountable. However, no law forces them to keep documentary' evidence.
The article then concludes in obvious bad faith that the law is not in agreement with the author of the book.
It seems therefore from the speed of the reply and the length of the article in a newspaper with a wide readership that the supporters of tradition and routine were still active and influencial.24 However, they proved to be unable to stand in the way of the modernisation of public sector accounting.
Britain
This section comprises three parts: (1) the parliamentary system since the 1688 Revolution; (2) the introduction of double-entry in the Public Accounts from 1828 onwards and (3) the French influence.
The parliamentary system since the 1688 Revolution
In 1688, the English Revolution created a parliamentary Regime one century before the French Revolution. In eighteenth century France (The French "Siecle des Lumieres"), many intellectuals much admired this Regime: Voltaire magnified the English freedoms in his Lettres philosophiques in 1738, and English people were envied for all their comparative liberties and rights. Taxes in Britain were appreciably less iniquitous than under the French Ancien Regime, newspapers had the freedom of speech and literature was marvelous. But a frank portrayal of the situation should also mention some deficiencies. According to Roland Marx (1993, p.327):
the separation of powers was a vain expression: as he had the right to appoint the new Lords and to dissolve the Commons, the King controlled partly the Legislature; the Parliament may usurp a judicial function when it summoned according to its privileges, anyone suspect of having insulted it ...
The system of accountability of all financiers handling public monies seemed also to confirm such a contrasted vision of the British parliamentary system of that period: according to a brief historical notice written in 186926 public accounts had been kept with some care and accuracy for some time after the Revolution. But since the Reign of Queen Anne (1701-1714), no complete statement had ever been made up of the total Income and Expenditure of the country.
In 1783, when William Pitt the Young became the head of the Executive, the regime progressively took the appearance of a parliamentary system, insofar as the Prime Minister succeeded in building his own majority in the Commons. But nothing permanent was done when he died in 1806 (Marx, 1993, p.328). At the same time, reforms of government accountancy had been a political issue since the "economic reform" movement of the 1780s (Parker, 1993, p.73).
At the head of the State, the absence of a rigid constitution gave way to family clans for an alternative control over decisions. Everywhere money corrupted, particularly the elections in the Commons, in which five seats out of six were in fact bought to a few Electors. At the end of the century, electoral funds were created so that candidates could be comparable: the poorer could withdraw for fear of too expensive a failure. In eighteenth century Britain, even the Commons cannot really be considered as the representation of the Nation. Protest movements arose, some of them radical, among some members of the new elite. Many were fascinated by new ideas coming from America after 1776, or from France in the last decade of the century. However those in power had, since the French Revolution, adopted a reactive stance, fearing any concession to the would-be reformers would bring about fully fledged revolution. Consequently, repression of freedom of speech and of the press aroused such opposition that during 1815-1820 a revolution did indeed seem imminent. After 1820 however, the aura of reaction began to lift somewhat:26 some notable reforms were carried out towards more freedom for trade unionists inside Britain and nationalist aspirations abroad. Nevertheless, agitation for a parliamentary Reform Bill did not fade away and finally resulted in the passing of the great Reform Act of 183227 creating a new and more democratic distribution of the parliamentary constituencies. The aspiration for democracy went hand in hand with the need for information: new MPs, supported by many progressive industrialists,28 initiated a reform of the Public Accounts, as we will see hereafter.
One may see in this evolution the will of the British ruling class to develop a more democratic functioning of the State, in tune with the image of an industrial and powerful Nation. The need for more rationality may also come from financial concerns: the industrial State must act thriftly.

The introduction of double-entry in the Public Accounts from 1828 onwards
The will for more rationality and improved control led to a change in the accounting technique.
On 20 Anil - 182:.29
two persons of experience in the mode of keeping the Public Accounts,30 together with an individual well acquainted with the system of keeping and stating Mercantile Accounts,31 were appointed jointly to inquire into and to state the manner in which the Public accounts are kept in the several Principal departments connected with the receipt and expenditure of the money granted by Parliament for the Public Service. The Commissioners were asked to 11 suggest such alterations as may appear to be necessary, with a view to establishing a more uniform system of keeping the Public Accounts, and to consider how far it may appear to be - practicable and advantageous to employ the Mercantile System of Double-Entry in Keeping the Public Accounts".

One may wonder: "why at this very moment?" This question remains unanswered, and we are only able to ascertain the date, according to British Parliament Papers. The previous report of a select committee on the Public Accounts had been presented in 1822.32 It stated that the Public Accounts were kept according to an Act of 180133 in forms which "gave a much more clear, detailed and comprehensive view of the national resources, than was ever before presented to the public eye." The system of accounts was qualified as a "first attempt to arrange and methodise so large a mass of multifarious and complicated details ... . But that was sufficiently complementary, and the authors of the Report turned rapidly to some harsh criticism. According to them: "The principal and most prominent defect in the present form of the Accounts is that they neither do, nor can exhibit any Balance between the Income and Expenditure of the year". However, no mention of any special technique for keeping the accounts or reference to double-entry could be found. Although some progress had been made, the system of rendering accounts to the Nation was far from perfect. A decisive step was taken in the 1829 Report.
What were the reasons put forward for such a change? A uniform system of Accounts was required to replace "the various, complicated and expansive modes now in use". The new system had to bring "accuracy, simplicity and perspicuity". It also had to facilitate examination, to afford information on every transaction, to ease the substitution of a clerk who had resigned or been promoted, and be understood by every man of account. Moreover, the use of double-entry would ascertain the correctness of every other book by a general balance of the Ledger, and the correct balancing of books kept by double-entry must include, not only the money actually spent, but also the liabilities of the establishment.
On several occasions, the three commissioners vindicated, justified and defended the double-entry system. However, they also had disagreements. The first two commissioners (Brooksbank & Beltz) proposed to adapt double-entry to the particular needs of the public service, while the third one (Abbott) wanted a more radical change. A technical debate on the different books and forms to be used was undertaken between the three commissioners. Finally, the Board of Treasury of 14 July 1829, under the consideration of the two reports and some memorandums issued by the commissioners, decided to approve the report of Brooksbank & Beltz,34 though they recommend that a new system cannot usefully take place otherwise than gradually.
In fact, a 1844 "Statement of the changes which have been introduced in the System of Book-Keeping since the Report on the Exchequer, made by the Commissioners of Public Accounts in 1832" confirms that the new system was set up gradually in the different administrations: the accounts of the Treasury were kept by double-entry "many years prior to that (1831) report", the home department, the colonial office and the board of control had been using double-entry since 1832, the war office switched to it in 1840, the Royal Chelsea hospital in 1841, etc.35
Most of the comments produced by the accountants were in praise of the new method. One of the criticisms found in that concert was a report36 of a committee appointed by the Master-General and Board of Ordnance: the authors pointed out that the new method would "occasion a great increase of documents, and would throw much additional labour on every storekeeper and barrack-master ... without obtaining useful result, as they (the sub-accountants) could perceive ..... Moreover, a copy of Treasury minute, dated 17 December 1830, indicated that "the application of the new system of accounts as recommended by Messrs. Brooksbank and Beltz, to any public department in which it is not already introduced in practice, be suspended till further orders". However, another report on public accounts was ordered by William the Fourth37 and it confirmed the orientations proposed by Brooksbank and Beltz. They stressed the necessity to record postings in a "business-like form, on the double-entry plan".
The French influence
The influence of the French public sector accounting system, created from 1808 onwards, may have first been noted in 1831 when the House of Commons appointed Sir John Bowring to prepare a report on the public accounts of France.38 The tone of the report is rather flattering, as shown in the general statement (p.3):
The character of the French system is one of uniformity; and the Public Accounts are moulded, up to their completion and final extinction, to the forms they received at their first conception. It is only by the presentation of tables, resembling one another, and in facts emanating all from a common original model, that the completeness and efficiency of the machinery can be shown. The course is made inevitable at every step, every one recorded fact has an immediate and necessary connection with every other, and an unbroken reference to a general result; and the object of this report is to show, at different stages of its progress the characters which the Accounts present.
The recent history of French finances is very well documented, and a list is put up with the principal laws, ordnances and decrees by which the system of public accounts has been established from 1808 onwards. In the second report, the history is told from Sully onwards, with a mention of the experiment under the Regency (1716).
Who was Bowring? Dr John Bowring (1792-1872), who was Sir John Bowring from 1854 onwards, was an author, linguist, diplomat and the literary executor of Jeremy Bentham.39 He was an MP during 1835-1837 and 1841-1849. He was originally appointed as a commissioner of the public accounts in 1828, but "his appointment was cancelled by the Tory prime minister, the Duke of Wellington, who objected to Bowring's radical opinion" (Parker, 1993, p.72). Why was he chosen to report on the Public Accounts of France? Was he a friend of Mollien or other finance ministers in France? We do not know, but Bowring's life and career seem to have been very well documented and he is very likely to have benefited from the benevolent co-operation of the French administration. This appears in the documents that he was able to publish in his reports and in his apparently very good relations with the former and current finance ministers.
In his first report, p. 144, he begins the section headed "Note on Centralisation of Accounts" with an acknowledgement:
To the Marquis d'Audiffret, now President of the Cour des comptes, whose unwearied zeal while at the head of the Account department was the immediate instrument of introducing many of the improvements pointed out, I am indebted for the materials out of which the following results have been deduced.
In his second report (p.9, footnote), he explains:
Having been honoured by the Count (Mollien) with a statement of the progress of this great financial improvement, I have ventured to append this Letter to this Report, deeming the communication both interesting and instructive, and trusting that by Your Lordship it will not be considered misplaced.40
His knowledge of the history of French finances seems to be drawn from a book written by Bailly.41 He even wrote that "The double-entry system was introduced in the Public Accounts of Austria more than forty years ago".42
Further evidence of the foreign influence is given in the report of October 1831.43 The commissioners argue that the double-entry system has gradually but peremptorily forced its way into every well-regulated manufacture, into every extensive mercantile establishment in every part of the civilised world. The report stated:
The Revenues of no Government has been safely administered, the Accounts of no Government have been intelligibly kept, the Business of no Government has been promptly and satisfactorily dispatched, until the commercial system has been introduced, with its order and uniformity, into the different departments. Several of the Governments of Europe have adopted this method after repeated and vain attempts to accommodate by other means the dissimilar usages of their various public offices to one general system; and there is no instance of any Government having abandoned the mercantile practice, after having once employed it. On the contrary, every Government that has introduced it has borne testimony to its adaptation to National concerns, and its complete efficiency for all fiscal and financial operations and records.
The commissioners continue with the French example:
... and we need only to refer to Mr. Bowring's reports on the Public Accounts of France, for irresistible proof of its value, practicability, comprehensiveness, clearness and efficiency. Indeed, it appears from his statement, that a succession of Ministers of Finance have borne unanimous and cordial testimony to the excellent workings of the Commercial system of Accounts, in all the departments of Government - that the objections originally suggested against it, by persons who have not attentively considered its bearings, on the grounds of its being not adapted to public official accounts, have all given way before the evidence of its sufficiency and superiority. The system of accounts as adopted in France has afforded perfect security against default and dilapidation; it has brought with it savings of expense to the amount of several Millions sterling per annum; it has diminished the labour and anxieties of the Public Servants, and has again and again been eulogised, after elaborate and detailed examination, by Statesmen of all parties in both Houses of the French Legislature. Opposed to such facts, and to the admitted experience of the whole Commercial world, we do not conceive the opinions hostile to this system of accounts have any considerable weight.
We have seen that Mollien went to Britain in 1797-1798, to study the finance system in place there. He drew from that experience to create the Banque de France and the Franc Germinal in 1802-1803. The influences run both ways and the adoption of the French model of accounting was based on the British model in the fields of banking and money. That is what appears in the Baron Louis discourse to the Chamber of deputies (18 August 1831): "Our system of Accounts has reached a high degree of perfection. A striking testimony has been given to it, in a neighbouring Country, long referred to as a model in financial matters".
Finally, the last word is afforded to Count Mollien and is taken from his letter to Bowring:45
Public improvement cannot march everywhere with equal pace; but it is evidently progressive where the productions of reason and intelligence begin to be considered as objects not less worthy of exchange among great nations than the material productions of industry - and this emulation is decidedly more advantageous to nations than hostile rivalry.
The important role played by Mollien in the exchange among these nations, prompts a closer examination of his life and career.
The Life and Career of Nicolas-Fran;ois Moltien (-1758-1850)
Detailed accounts are available on Mollien's life, based on the memoirs he published.46 Moreover, several historians47 were evidently interested in a character whose long public life, starting under the Ancien Regime and reaching its peak under Napoleon, had extended to public service under the Restoration. Such an interest is all the more legitimate as it is recognised that this distinguished state official was acknowledged as the financial mentor of Napoleon at the time of the setting up of the basis of modern accounting, the franc germinal, the Banque de France and the Lourdes Comptes.
Nicolas-Franqois Mollien was born in Rouen on 28 February 1758 into a haberdashery family of at least two generations. His father, Jacques-Robert, born in 1713 and master merchant, manufacturer since the age of 24, had married the daughter of a canvasser in a second marriage. Nicolas-Francois was born the year following this union. The family was wealthy, but the discipline required from the children was similar to that of the workshops. A surprising detail is related by Nicolas-Francois in his memoirs;48 his father had advised him to read the Wealth of Nations by Adam Smith, praising the scientific qualities of a work in which the author unveils the mechanism of society "as Newton explained the working of the world: by proving it". Paradoxically, the father derived most of his privileges as a master merchant from the corporatist and highly regulated system criticised by Adam Smith. The same father took a very active part in the life of his corporation. It is known that the efficiency of the machines operating in his company had been praised by an inspector of manufacture49 even comparing his looms to those of the British Royal Manufacture. It can be guessed that his craftsmanship and taste for innovation had put him ahead of contemporary manufacturers, so that he had more to gain than to fear from a more liberal system. Young Nicolas-Francois was thus from a very early age familiar with the debates raging between the "regime reglementaire" (regulated system) and the liberal movement of the time.

Until the age of 12, Nicolas was taught by a teacher who was financed by his father. He was then sent to one of the colleges of the University of Paris. He spent four years there and obtained an award in the concours general. This award allowed him to apply for a position in the finance administration. However, he was required to wait for a while, so his father took him back to Rouen to attend law classes. Working for a lawyer, he soon had the opportunity to meet the Marechal de Richelieu, who gave him definitive access to the Finance Ministry, at the age of 17.
Nicolas-Francois Mollien quickly reached the enviable level of premier commis (senior assistant). As such, he was in charge, under the authority of a finance intendant, of supervising the company of the Farm General,50 a private body which was trusted with the collection of taxes on salt, tobacco, and a few other items of public revenue. In these circumstances, he could fully appreciate the inefficiency of the tax-collection system. He also discovered how difficult it was for ministers to find solutions or even to stay in office: in a 17-year career, he saw fifteen of them come and go. This did not stop him from showing his ability as a reformer, presenting or encouraging some projects, such as the setting up of a free port in Bayonne or the building of a round wall around Paris in order to fight smuggling. He also sided with Vergennes (Foreign Affairs Minister and President du Conseil)51 against Calonne (Finance minister) to excuse customs duties from the Farm General. Because he was able to use these customs duties, the Foreign Affairs Minister had a free hand to negotiate the free-trade treaty with England in 1786, with Mollien taking an active part in the talks. Although Mollien considered himself to be born into the social class he would have freely chosen,52 Mollien did not opt for his father's trade. He favoured the less hazardous path of the administration. Within it however, Mollien did not choose the wide and welltrodden way since he defended liberal views, contributing both to the withdrawal and to the strengthening of the State whose funds he managed.
In 1789, in spite of holding liberal views and being willing to change old routines (Clement, 1855, p.456), Mollien fled from Paris and its riots. The administration of the National Estate and of the Register was reorganised and so he asked successfully to be appointed director in the Eure area, as he was attracted by the lack of enthusiasm of its inhabitants for the revolution. A few days after 10 August, 1792, his intimate friend, the Duke of la Rochefoucauld, was killed in Gisors. Summoned the very same day in Paris as a suspect, Mollien lost his position of director.
A first marriage had made him an ally of the Periers"53 an influential family in banking and industry, particularly in the Dauphine region. Alexandre, Casimir Perier's brother, offered him a partnership in the setting up of a cotton mill in St Remy sur Avre, in Eure-et-Loir. Henry Sykes, an English industrialist, was also associated with the project of creation. On the occasion, Mollien reported: "Because I was born in a mill myself, I found there my traditional heritage and it seemed normal that I should end my life just as my father had started his".54
Mollien was caught up by his past as an administrator: in May 1793 Claviere, then Finance Minister, requested him to come to Paris and work for him. Mollien turned down the offer but was accused of being an accomplice to the General Farmers by judges in February 1794 and was held in custody. In May of the same year, he was released and went back to the Eure region.
Mollien's reading of Adam Smith in his youth conducted on the advice of his father, his participation in the negotiations for the Franco-English treaty, the association with a British industrialist in 1793, as well as a background of admiration for the English industrial and financial model55 contributed to his decisions to travel around England. In 1798, he went there to understand the financial crisis56 which was raging and published his Sketches and Results of the French and English Doctrines on Finance.
He stayed in the Eure until 1799 and went back to Paris only to serve as a "preceptor in finance" for Bonaparte. After Brumaire 18 (Bonaparte's coup d'etat), the First Consul had appointed Gaudin as his Finance Minister. Mollien's career took a new turn when Gaudin, who knew Mollien since they were commis (clerks) together before the Revolution, offered him the job of Director of the new caisse d'amortissement (sinking fund).
One of his first steps on appointment to this position was to put some order by changing the type of postings, from then by double-entry. Mollien did not only head the Caisse d'amortissement. Bonaparte ordered several reports, which resulted in Mollien returning on 5 July, 1 October, 2 December 1802 and on 13 February 1803. Mollien set out his theory on banking institutions (Vaudour, 1963, p.61). These ideas had a wide influence on the creation of the Franc Germinal (17 Germinal an XI, 7 April 1803) and on the law granting the Banque de France its monopoly on issuing banknotes.
Mollien's career took up a new important turn in January 1806. Just back from his victory in Austerlitz, Napoleon heard how his Treasury minister, BarbeMarbois, had been conned by suppliers to the Army. Barbe-Marbois resigned and Mollien was immediately appointed Treasury minister in his place. The management of public finance was thus in the hands of two men: Mollien, the Treasury minister, was in charge of public expenditure and Martin-Michel Charles Gaudin, Duke of Gaete (1756-1841), finance minister in charge of receipts, headed the tax authorities. The two men worked co-operatively until 1815. Mollien's ministerial term of office thus spanned nine years, covering a territory spreading over most of continental Europe.
These conquests are likely to be the vectors of the extension of the French public sector accounting system, as shown through the example of the Kingdom of Naples between 1806 and 1815. A first conquest of the Kingdom of Two Sicilies had been achieved by French troops in January 1799. Handed back to its former rulers six months later, it was invaded again in 1806 and attributed to Joseph, Napoleon's elder brother. A former lawyer, "a learned young man, soft and polite, peaceful looking", the new King of Naples started by reforming the institutions, abolishing the feudal system (in August 1806), promulgating the French Code civil and setting up a liberal constitution he did not have the time to enforce. After becoming King of Spain in 1808, Joseph was replaced in Naples by Murat. More a soldier than an administrator, the latter trusted his helpers, such as Zurlo, Ricciardi and Delfico to implement the civil reforms decided upon by Joseph.
On coming to power, Joseph Bonaparte had chosen Count Pierre-Louis Roederer as his Finance Minister. He stayed in this position until 23 September 1810. Around one year after his appointment as Finance Minister, he called on Mollien to send his directions to organise the finances of the Kingdom of Naples according to the pattern in force in Paris. Mollien's letters and directions are kept in the Archives Nationales.17
In addition to these letters, dated between 20 and 24 February 1807, the file includes passages of French law about the public treasury, as well as postings patterns. It also comprises the detailed description of the accounting of ministries. At the time, Mollien was implementing the Receivers' accounting system, issued in the decree of 4 January 1808. Roederer asked him to comment on a bill for the finances of Naples. After trying to sum up what has been done in France since 1799 and even 1791, Mollien changed his mind "considering the mistakes we made and the small number of cases in which we still can be imitated". He preferred to give a detailed account of the advantages of double-entry bookkeeping for public finances, in order to prove the superiority of "commercial accounting" over "charge and discharge accounting".
What happened after Murat left Naples in 1815? Presently, the answer to this question is unknown. However, an examination of the Italian archives may assist in answering the question. However, according to Couder (1888, p.89), "a new accounting method was adopted, resting on double-entry bookkeeping, but which provides more coherent and more comprehensive recording and control procedures. Mr Cerboni, who called it Logismography, devised this slightly complex accounting system. Its implementation in postings of the Italian kingdom was prescribed in the decree of 15 June, 1977 and confirmed58 in the law of 17 February 1884 and the regulation of 14 May 1885.
Conclusion
As we have seen, public sector accounting systems have been reformed in the first half of the nineteenth century in France and Britain. One may pose the question: "Has double-entry played a central role in those reforms"? At almost every stage, it has been observed, on one hand, that the debate about those reforms included a discussion on the introduction of double-entry. Its specific advantages over other techniques were addressed at length in many quotations as shown. Moreover, since it was implemented in the first half of the nineteenth century, double-entry has never been seriously challenged by another technique. On the other hand, we also observed that double-entry was only one means of assessing the economic and political power of the Crown or the nation-states, beside the centralisation and the nationalisation of the Treasury, and beside the creation of new institutions and new audit procedures,59 and so on. Double-entry only proved to be the best fitted accounting technique to assess a certain functioning of the State, according to the wills of the triumphant "bourgeoisie". Such a vision may explain why most of the non accounting historians studying developments during this period only mentioned it in an allusive manner.60

Notes
1. In France, the phrase "comptabilite publique" (public sector accounting) appeared in official documents from 1817 only, that is when there arose the political will to use it as a tool of accountability to the Parliament.
2. In France before 1815, the introduction of double-entry bookkeeping aimed only at introducing a more efficient monitoring of cash-flows and a better control of the Treasury over the "accountants".
3. For some accounting historians, a full double-entry bookkeeping system requires the use of a capital account. This is not the case in public finance. In this paper, as was the case during the period studied, double-entry only implies that every operation be inscribed at the debit of one account and a credit of another.
4. As explained in BPP, 1831, x, i. Report by Parnell, Russel, Graham, et al. See full quotation at the end of part II.
5. In particular, this study embraced an examination of the correspondence of Mollien with Count Roederer (Archives Nationales 29AP/25) and the unpublished memoirs of the marquess of Audiffret (Archives Nationales, 142 Mi).
6. In France, the Restoration is at once a moment (1815) and a period (1815-1830). 7. These three men were all served periods as ministers of finance.
8. See Isambert, Collection of Ancient Laws, Vol.28, No.2452, p.521-4.
9. This important body acted, among other things, as an insurance company to the Receivers General. The latter paid a warranty deposit and the Caisse d'amortissement answered for the bankrupt Receivers General. The former purpose of this Caisse was the reimbursement of the public debt.
10. Archives Nationales 29AP25, p.46-7. Roederer was a politician who became Joseph Bonaparte's finance minister in the Kingdom of Naples (see below).
11. Edmond Degrange, as early as 1809, published a book explaining how to keep the books of Receivers General and of arrondissements (districts). He also offered private tuition and classes (in groups of four) and pointed out in the warning preface: "In March 1807 (A striking example of reactivity and ability to anticipate!), I started classes on double-entry bookkeeping applied to any public sector accounting, in particular taking that of Receivers General as an example. Thus, I devised a book for my students in which I tried to generalise the principles I had already stated in my Bookkeeping Made Easy, (first edition published in 1795), in which the art of bookkeeping is applied to merchants only". The accounting system he put forward took up his distinction between general and nominal accounts.
12. On the character of this accountant turned director of the Cristalleries de Baccarat, see Nikitin, 1996.
13. La grande Encyclopedie by Berthelot et al., 1890, Vol. 12, p.242.
14. Charles Ganilh (1817, p.125) elected representative for the Cantal constituency emphatically praised this publicity: "the publicity of financial accounts is the greatest monument of modem civilisation. How solemn and august it is to submit the taxes levied on the people to the nations representatives, leading to their supervision of their use and making the detection of potential abuses as well as the prosecution of the culprits easier".
15. The point was to enforce a principle already stated in the Declaration of the rights of men and citizens of 26 August 1789: "The society is entitled to hold any public officer accountable for his administration".
16. These memoirs can be found in the Archives Nationales, microfilm 142 Mi. They consist in a hand-written notebook of nearly 500 pages.
17. The Legion d'honneur was an Order created by Napoleon in 1802 to reward military and civil services to the nation.
18. Introduction to the article issued in the Annales maritimes (1838, p.1074) by the marquess of Audiffret.
19. This article itself was inspired from the Charter proclaimed by Louis XVIII in June 1814.
20. A book with this title was published in 1822 and its author is V. Masson.
21. Title IV, article 18, copied in the 17 September 1822 issue of the Moniteur universel.
22. This article covered three out of the four pages of the issue of 3 October 1822.
23. D'Audiffret was also a maitre des requ&es for the Conseil d'etat since 19 April 1817.
24. The same controversy was raised through other publications. Charles Ganilh, elected representative for the Cantal constituency had praised the law which forced ministers to be accountable, in a first book published in 1817. In 1818 he published a "Refutation of two anonymous papers" as a reply to two opponents who were apparently harsh but discreet.
25. BPP, 1868-1869, xxxv, Appendix No.13. Reproduced in Coombs et al., 1997, p.326-49.
26. See The Hutchinson Encyclopedia.
http://ukdb.web.aol.com/hutchinson/encyclopedia/15/M0064215.htm 27. That Reform Act meant, for the aristocracy of the time, the beginning of the end of all things.
28. Many of those industrialists were the followers of the utilitarian reformer Jeremy Bentham. Sir John Bowring, committed by the Parliament to present a report on the Public Accounts, was Bentham's friend and his literary executor.
29. BPP, 1829, vi, Appendix No.1 to the reports of the commissioners, reproduced in Coombs et al. (1997, p.95).
30. Thomas Constantine Brooksbank and Samuel Beltz, Treasury officers. 31. Peter Harriss Abbott, public accountant.
32. BPP, 1822, vi, 293, Report from the select committee on the public accounts of the United Kingdom, annually laid before Parliament, 31 July 1822. Coombs et al., 1997, p.2-10.
33. According to recommandations of the Committee of 1797.
34. "My Lords, therefore, are of opinion that it would be expedient to introduce into each of the following departments, the principal books as described in the Report of Messrs. Brooksbank and Beltz, viz.: BPP, 1831, xiv, Appendix No.1 (Coombs et al., 1997, p. 135).
35. BPP, 1844, xxxii, Returns from 27 public departments.
36. BPP, 1831, xiv, Appendix No.6, in Coombs et al. (1997, p.140).
37. BPP, 1831, x, i, reproduced in Coombs et al., p.167. "The commissioners were: Sir Henry Parnell (baronet), Lord John Russel, Sir James Graham (baronet), Sir James Kempt (Grand Cross of the military order of the Bath), Charles Poulett Thomas, Francis Thornhill Baring and Edward Ellice".
38. BPP, 1831, xiv, not reproduced in Coombs et al. Bowring made also reports on the public accounts of the Netherlands and Belgium (BPP, 1831, xxviii).
39. Encyclopedia Britannica, 1961, Chicago, London & Toronto.
40. Reproduced in the second report, Appendix A, p.169-71, the letter was dated 28 August 1831.
41. Quoted in the second report, p.5 (see Bailly, 1830).
42. Second report, p.5. In his report on the Public Accounts of the Netherlands, Bowring gives no historical notice. However, we learn that (p.3) "The Royal Decree of the 24 October 1824, contains a general r*glement for the Administration of the Finances in the Kingdom of the Netherlands, which develops the fundamental principles on which the Public Accounts are constructed". We also learn (p.143) that "The books are admirably kept, according to commercial usage, and by doubleentry".
43. BPP, 1831, x, i. Report by Parnell, Russell, Graham, etc.
44. French finance minister. The quotation is given by Bowring in his second report (p.10).
45. Dated 28 August, 1831, reproduced as an appendix in Bowring's second report. 46. Memoirs of a minister to the Treasury (1898).
47. Clement (1855), Lanzac de Laborie (1905-1913), Vaudour (1959 and 1963). These books are heavily in debt to Mollien's memoirs.
48. Volume 1, p.58.
49. Report quoted in Vaudour (1959, p.57).
50. In 1784, he was in charge of drafting the lease of the Farm General and of the 1786 Franco-British Treaty on Free Trade (Memoirs, Vol. 1, p.204).
51. Vaudour, 1959, p.59. 52. Memoirs, Vol. 1, p.47. 53. Vaudour, (1959, p.63). 54. Memoirs, Vol. 1, p. 148.
55. Charles Ganilh, the deputy for the Cantal region was particularly knowledgeable in financial matters and was the author of several books on economics. In 1817 he stated "for almost a century, financial science followed the same progressive pace as other sciences in England (...) Through its writers, France was aware fairly early of the breakthroughs of financial science in England and might have been tempted to take advantage of them" (pp.2-4).
56. In 1797, the Bank of England had to interrupt the conversion of banknotes into gold. The English public had nevertheless kept on trusting these banknotes.
57. Code 29AP25 (Personal archives series). 58. See Cerboni, 1877.
59. On the renewal of audit procedures in the British army towards the 1830s, see Funnel, 1997.
60. Concerning French speaking accounting historians, they did not seem to be aware of the important changes in public sector accounting. Stevelinck (1970, p. 140) and Fourastie (1980, p.25) explain that public sector accounting had not been subject to much change since the middle ages.

References
Anonyme, (1822), De la Comptabilite des Depenses Publiques, BN 8'V7186, Paris. Audiff-ret, Charles-Louis-Gaston (marquis d'), (1838), "Notice Historique sur la
Comptabilite Publique", Annales Maritimes (partie non officielle), pp.1074-143, BN V23 195.
Badly, A., (1830), Histoire financiere de la France, depuis les origines de la Monarchie jusqu'd la fin de 1786, Moutardier, Paris, Vol.2, p.5.
Bosher, J.F., (1970), French Finances (1770-1795) from Business to Bureaucracy, Cambridge: Cambridge University Press.
Bowring, J., (1831), "Report on the Public Accounts of France", House of Commons, Parliamentary Papers, Vol.XIV.
Cerboni, G. (ed.), (1877), "Ministero delle Finanze. Quadro di Comptabilita per le Scritture in Partita Doppia della Ragioneria Generate Dello Stato", Roma, Fol. V.312.
Clement, P., (1855), Portraits Historiques, Didier, Paris.
Coombs, H., Edwards J.R. and Greener, H, (eds.), 1997, Double-Entry Bookkeeping in British Central Government 1822-1856, New-York: Garland Publishing.
Couder, C., (1888), La Comptabilite Publique en France, Berger-Levrault, Paris et Nancy, BN Lf160.35.
Degrange, E., (1809), La Tenue des Livres en Double Partie, Hocquart (Paris) et Filliatre (Bordeaux), BN V 19777.
Forrester, D.A.R., (1990), "Rational Administration, Finance and Control Accounting: The Experience of Cameralism", Critical Perspectives on Accounting, Vol.4, No. 1, pp.285-317.
Fourastie, J., (1991), La Comptabilite, Le Seuil, 18*me edition.
Funnel, W., (1997), "Military Influences on the Evolution of Public Sector Audit and Accounting 1830-1880", Accounting History, NS Vol.2, No.2, pp.9-29.
Ganilh, C., (1817), De la Legislation, de l'Administration et de la Comptabilite des Finances de la France Depuis la Revolution, Paris, BN Lb48.926.
Godard, P.A., (1821a), Memoire et Propositions sur la Comptabilite Generale des Finances du Royaume Suivi d'un ModUle de Compte General, Paris. BN Lf160 5. Godard, P.A, (1821b), Observations sur Une Circulaire Ministerielle, Concernant la
Liquidation de la Direction Generate des Vivres de la Guerre, 8 pages, Paris, BN Lf214 37.
Hernandez-Esteve, E., (1986), Establecimiento de la Partita Doble en las Cuentas Centrales de la Real Hacienda de Castilla (1592), Madrid, Banco de Espana.
Lanjalley, A., (1887), Recueil des Modifications au Decret du 31 Mai 1862, third edition, Berger-Levrault, Paris.
Lanzac de Laborie (de), (1905-1913), Paris sous Napoleon, Paris, BN 80 Lk7.36186. Lemarchand, Y., (1999), "Introducing Double-Entry in Public Finance: A French Experiment at the Beginning of the Eighteenth Century", Accounting, Business and Financial History, Vol.9, No.2, pp.225-54.
Marion, M., (1927), Histoire Financiere de la France Depuis 1715, Tome IV 17971818, Rousseau, Paris.
Marx, R., (1993), Histoire de l'Angleterre, Fayard, Paris.
Masson, V., (1822), De la Comptabilite des Depenses Publiques, Lesourd, Paris. Meriot, C., (1954), La Comptabilite Publique au XVIIeme Siecle, Memoire pour le Diplome d'Etudes Superieures de Droit Romain et d'Histoire du Droit, Universite de Paris.
Mollien, N.F., (1898), Memoires d'un Ministre du Tresor Public, 1780-1815, Guillaumin, Paris, 2eme edition.
Nikitin, M., (1996), "The Birth of Industrial Accounting in France: The Role of P.A. Godard-Desmarest (1767-1850) as Strategist, Industrialist, and Accountant at the Baccarat Crystalworks", Accounting, Business and Financial History, Vol.6, No. 1, pp.93-110.
Parker, R.H., (1993), "Bowring and Financial Reform: Government Accountancy and Decimalisation", pp.71-86 in Youings, J. (ed.), Sir John Bowring 1792-1872, Aspects of his Life and Career.
Pinaud, P.F., (1990), Les Receveurs Generaux des Finances 1790-1865, Droz, Geneve. Stevelinck, E., (1970), La Comptabilite d Travers les ages, Bibliotheque Royale Albert ler, Bruxelles.
Vaudour, B., (1959), Notes sur Nicolas-Francois Mollien (1758-1850), Ministre du Tresor du Premier Empire, Revue des Societes Savantes de Haute-Normandie, Lettre n*15.
Vaudour, B., (1963), Un Rouennais Ministre du Tresor Imperial: Le Comte Mollien, Discours de Reception du 8 Juin 1963 aux Societes Savantes de Haute-Normandie. Vlaenminck, J.H., (1956), Histoire et Doctrines de la Comptabilite, Dunod.

Acknowledgements:
This paper has been improved through the helpful comments of the participants at the first Accounting History International Conference held in Melbourne in August 1999 as well as the helpful comments of two anonymous reviewers. I am also grateful to Beatrice Monglon (University of Orleans) for her translation into English and to Andrea Ferguson for her assistance in rereading the paper.

Marc Nikitin
University of Orleans - UFR DEG
Institut d'Administration des Entreprises
BP 6739 - 45067 ORLEANS Cedex 2
France
Telephone: +33 2 3841 7028
Facsimile: +33 2 3849 4816
Email: marc.nikitin@univ-orleans.fr
Copyright Accounting History Special Interest Group of Accounting Association of Australia and New Zealand School of Accounting and Finance May 2001
Provided by ProQuest Information and Learning Company. All rights Reserved

Bibliography for "birth of a modern public sector accounting system in France and Britian and in the influence of Count Mollien, The"
Nikitin, Marc "birth of a modern public sector accounting system in France and Britian and in the influence of Count Mollien, The". Accounting History. May 2001.

HUBUNGAN ANTARA UU 32/2004 & UU 33/2004

2008-11-09T09:29:00.002+07:00

Oleh: DR Soepomo Prodjoharjono, MSc, Akt.

1. PENDAHULUAN
Reformasi di bidang pemerintahan dewasa ini dalam tata pemerintahan sering dianggap sebagai debirokratisasi murni. Banyak hal yang menyangkut pelaksanaan dan pengendalian bidang pemerintahan dianggap merupakan hal yang harus dikurangi sejauh mungkin atau bahkan dihapuskan sama sekali, dan dirubah menjadi berdasar mekanisme perekonomian pasar bebas (free market), atau yang populer disebut liberalisme. Perdebatan mengenai mana yang lebih baik, apakah pemerintahan yang liberal atau pemerintahan yang sosialis tak pernah selesai. Semuanya mempunyai sisi positif dan negatif.
Di Indonesia, para founding fathers kita bersepakat bahwa pemerintahan Republik Indonesia akan dijalankan dengan berasaskan Pancasila, yaitu sosialisme yang disesuaikan dengan kondisi dan alam Indonesia. Inilah yang kita sebut dengan sosio-religiusitas, sosio-nasionalisme, dan sosio-demokratik, yang mana kebijakan itu masih secara konsisten kita anut sampai sekarang. Oleh karena itu, usaha-usaha yang mengarah ke liberalisasi pemerintahan murni, termasuk pembangunan perekonomian Indonesia, akan menjadi tidak sesuai dengan alam Indonesia.
Dalam mereformasi tata pemerintahan daerah, arah reformasi yang menuju ke liberalisasi sangat kentara. Dalam pengaturan pemerintahan daerah di Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 secara implisit mengandung konsep parlementer, dimana kedudukan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) diatur sejajar dengan Kepala Daerah, namun pada kenyataannya kekuasaan itu sepenuhnya berada di DPRD. Kepala Daerah, dengan demikian, mempunyai posisi dibawah DPRD yang mudah untuk diatur dan diperintah oleh DPRD. Contoh lainnya adalah bahwa Pemerintah Daerah sekarang ini mempunyai kecenderungan mengabaikan peraturan perundangan yang ada karena merasa sudah mendapatkan otonomi seluas-luasnya. Pengaturan yang agak liberalistik sudah banyak dikoreksi dengan Undang-undang Nomor 32 tahun 2004.
Demikian pula pikiran dasar perimbangan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah yang tertuang dalam Undang-undang Nomor 25 tahun 1999, yang sekarang telah dirubah denagn UU 33/2004, secara implisit masih mengandung konsep liberalisasi juga. Dalam Undang-undang tersebut, pengaturan perimbangan keuangan kurang mengaitkan kepentingan kendali pemerintahan secara keseluruhan dalam kerangka NKRI. Artinya, keuangan daerah diatur di UU tersebut hanya dari aspek pembagian uang antara Pemerintah dan Daerah saja, padahal seharusnya UU tersebut menjadi salah satu instrumen pengendalian Pemerintah agar keutuhan NKRI tetap terjaga dan pelaksanaan otonomi daerah tidak kebablasan seperti sekarang ini.
Hal-hal yang demikianlah yang saat ini harus dipertimbangkan untuk dikoreksi. Setting otonomi daerah yang keliru akan menjadi bumerang bagi bangsa Indonesia, yaitu terjadinya disintegrasi bangsa dan negara Republik Indonesia. Pengalaman di dunia internasional menunjukkan betapa negara besar seperti Uni Soviet dan Yugoslavia dapat tercerai berai hanya karena menganut liberalisme murni.

2. PENGATURAN HUBUNGAN KEUANGAN ANTARA PEMERINTAH PUSAT DAN DAERAH
Sebagaimana diatur pada Bab VI UUD 1945 yang telah diamandemen, pemerintah daerah dibentuk untuk melaksanakan kewenangan yang diserahkan dan dilimpahkan berdasarkan asas desentralsiasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Dengan demikian, setting kebijakan desentralisasi mempunyai makna hubungan antara Pemerintah Pusat dan Daerah dalam bidang:
a. kewenangan
b. administratif;
c. kewilayahan;
d. pelayanan umum;
e. kelembagaan, ketatalaksanaan dan personil;
f. keuangan;
g. pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya; dan
h. pembinaan dan pengawasan.

Dari aspek keuangan, dalam UUD 1945 secara lebih spesifik mengatur keuangan daerah pada Pasal 18 A ayat (2) yang menyatakan bahwa ”hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam, dan sumber daya lainnya, antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan Undang-undang”. Pasal tersebut mengindikasikan bahwa hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam, dan pemanfaatan sumber daya lainnya adalah merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari penyelenggaraan pemerintahan daerah. Artinya, pengaturan hubungan keuangan dalam Undang-undang mengenai Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah harus mempunyai keterkaitan dengan pengaturan pemerintahan daerah sebagaimana diatur dalam Undang-undang tentang Pemerintahan Daerah.
Dalam kenyataannya, UU 25/1999 maupun perubahannya yaitu UU 33/2004 masih kurang mempunyai keterkaitan dengan pengaturan pemerintah daerah, bahkan cenderung mengatur daerah yang menjadi cakupan UU mengenai pemerintahan daerah. Secara umum, kritik terhadap UU PKPD antara lain sebagai berikut:
a. kurang memperhatikan hubungan kepemerintahan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, sebagaimana diamanatkan oleh Pasal 18A UUD 1945.
b. hanya mengatur bagaimana membagi uang antara Pemerintah Pusat dengan Daerah secara adil.
c. cenderung mengatur Daerah dalam mengelola, mempertanggung jawabkan, dan mengawasi keuangan daerah
d. tidak mengatur pendanaan tugas dekonsentrasi dan tugas pembantuan, namun justru mengatur tata cara pengelolaan dan pertanggungjawaban pelaksanaan dekonsentrasi dan tugas pembantuan

Padahal pengaturan hubungan keuangan menurut UUD 1945 harus dapat dipakai sebagai alat kendali stabilitas NKRI melalui keseimbangan keuangan antar tingkat pemerintahan dan antar daerah yang harmonis, berdasarkan prinsip-prinsip dasar sebagai berikut:
a. merupakan bagian dari penyelenggaraan pemerintahan daerah;
b. pengaturan hubungan keuangan dari penyelenggaraan pemerintahan berdasarkan asas desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan;
c. mencakup tidak hanya pengaturan hubungan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, tetapi termasuk pengaturan hubungan keuangan antar Daerah;
d. cakupan hubungan keuangan meliputi dana perimbangan, pinjaman dan obligasi, bentuan dan hibah, serta pemberian insentif dan disinsentif/sanksi

Keempat prinsip utama tersebut bertujuan untuk mengoptimalisasi pelayanan umum, peningkatan produktivitas dan peningkatan daya saing daerah. Oleh karena itu, penyempurnaan UU 25/1999 harus disertai dengan pelurusan konsepsi dasar yang terdiri dari 4 (empat) prinsip utama tersebut diatas. Dari pikiran dasar ini, maka hubungan keuangan antara Pemerintah Pusat dan daerah dapat didefinisikan sebagai “sistem pendanaan penyelenggaraan pemerintahan akibat adanya penyerahan dan/atau pelimpahan urusan pemerintah dari Pemerintah Pusat kepada Provinsi, Kabupaten/Kota, dan/atau Desa berdasarkan asas desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan.“ Dari definisi ini, jenis hubungan yang diatur berupa hubungan:
• Antara Pemerintah Pusat dengan Provinsi, Kabupaten, Kota, dan/atau Desa;
• Antara Pemerintah Pusat dengan Daerah/Kawasan Khusus;
• Antar Provinsi;
• Antar Kabupaten/Kota dalam satu Provinsi;
• Antara Provinsi dengan Kabupaten/Kota;
• Antar Desa dalam satu Kabupaten/Kota; dan
• Antar Daerah lainnya,
sedangkan bentuk hubungan keuangan adalah:
• Pendanaan urusan pemerintah yang didesentralisasikan;
• Pendanaan urusan pemerintah yang didekonsentrasikan;
• Pendanaan urusan pemerintah yang ditugas-bantuankan;
• Bantuan dan hibah;
• Pinjaman dan obligasi; dan
• Insentif dan disinsentif fiskal;

3. PENGATURAN PENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH
Saat ini pengaturan mengenai pemerintahan daerah diatur oleh 2 (dua) Undang-undnag. Pengaturan mengenai pemerintahan daerah diatur dengan UU tentang Pemerintahan Daerah (UU PD), sedangkan pengaturan mengenai perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah diatur dengan tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah (UU PKPD). Sebagai diuraikan diatas, kedua UU tersebut mestinya bersifat klomplementer, namun pada kenyataannya adanya duplikasi Pasal-pasal di bidang pengaturan pengelolaan keuangan daerah yang diatur di kedua UU tersebut. Jelasnya, pengaturan pengelolaan keuangan daerah tidak hanya terdapat di UU PD saja, tetapi juga di UU PKPD.
Masalah ini timbul karena baik UU PKPD yang berjudul “Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah”, tetapi isinya tidak hanya mengatur dana perimbangan, tetapi juga mengatur pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan baik dalam rangka desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Bahkan lebih dari itu, UU ini juga mengatur pinjaman oleh daerah, sistem informasi keuangan daerah, dan pengawasan keuangan daerah. Hal ini jelas tidak sesuai dengan nilai dasar yang terkandung dalam UUD 1945 serta jiwa UU 17/2003.
Tujuan bernegara yang terkandung dalam Pembukaan UUD 1945 adalah melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Sebagai acuan manajemen pemerintahan yang stratejik, tujuan tersebut harus selalu digunakan sebagai dasar dalam pengambilan kebijakan, baik yang bersifat nasional maupun daerah. Berdasarkan tujuan bernegara yang telah diformulasikan oleh para founding fathers kita dalam mendirikan dan mendesain Negara kesatuan Republik Indonesia diatas, para pendiri Republik ini memutuskan untuk membentuk suatu negara yang berbasis Negara Kesatuan dan melimpahkan kewenangan-kewenangan Pemerintah kepada Daerah untuk memberikan layanan publik dan melaksanakan pemerintahan umum dalam kerangka mencapai tujuan bernegara. Oleh karena itu, dalam UUD 1945 dapat ditemui esensi nilai-nilai yang relevan dengan maksud diatas, yaitu adanya dua nilai dasar yang esensial, yakni: nilai unitaris dan nilai desentralisasi.
- Nilai dasar unitaris diwujudkan dalam pandangan bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) tidak akan mempunyai kesatuan pemerintah lain di dalam wilayah NKRI. Karena tidak mempunyai kesatuan pemerintahan dalam wilayah NKRI, maka pemerintah pusat membentuk pemerintah daerah dengan maksud agar pemerintah daerah bertindak sebagai kepanjangan tangan pemerintah pusat dalam memberikan layanan kepada publik yang tidak mungkin dapat diberikan secara langsung oleh pemerintah pusat.
- Nilai dasar desentralisasi diwujudkan dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah dalam bentuk otonomi daerah berupa pendesentralisasian urusan dan kewenangan Negara kepada Daerah, termasuk bidang keuangan daerah. Hal ini dimaksudkan agar pemerintah daerah dapat memberikan layanan publik yang terbaik, karena pemerintah daerah jauh lebih mengetahui aspirasi dan apa yang dibutuhkan oleh masyarakat setempat
Dari dua nilai dasar konstitusi yang berkaitan dengan eksistensi pemerintah daerah sebagai pemberi layanan kepada masyarakat tersebut, penyelenggaraan desentralisasi di Indonesia harus diikuti dengan pemberian dana yang cukup kepada Daerah agar dapat menjalankan fungsinya, yang mana hal ini terkait erat dengan pola pembagian wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.
Disamping itu, UU 17/2003 adalah salah satu dari 3 (tiga) paket Undang-undang di bidang keuangan negara telah diterbitkan pada tanggal 5 April 2003 yang lalu. UU ini telah mengatur keuangan baik di pemerintah pusat maupun pemerintah daerah. Yang menarik dari UU 17/2003 ini adalah adanya penegasan yang sangat fundamental dalam pengelolaan keuangan di negara kita, yaitu:
(1) kekuasaan pengelolaan keuangan adalah sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan,
(2) dipisahkan secara total antara pengelolaan keuangan di pusat dan di daerah, dan
(3) Kekuasaan atas pengelolaan keuangan negara digunakan untuk mencapai tujuan bernegara
Hal ini tercermin dari Pasal 6 dan Pasal 7 UU tersebut yang selengkapnya berbunyi sebagai berikut:

Pasal 6

(1) Presiden selaku Kepala Pemerintahan memegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara, sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan.
(2) Kekuasaan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1):
a. dikuasakan kepada Menteri Keuangan selaku pengelola fiskal dan Wakil Pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan;
b. dikuasakan kepada menteri/pimpinan lembaga selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya;
c. diserahkan kepada gubernur/bupati/walikota selaku kepala pemerintahan daerah untuk mengelola keuangan daerah dan mewakili pemerintah daerah dalam kepemilikan kekayaan daerah yang dipisahkan;
d. tidak termasuk kewenangan bidang moneter, yang meliputi antara lain mengeluarkan dan mengedarkan uang, yang diatur dengan undang-undang.

Implikasi dari ketentuan pada Pasal 6 diatas untuk pengelolaan keuangan daerah adalah sbb.:
1. Gubernur, Bupati dan Walikota bertanggungjawab atas pengelolaan keuangan daerah sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan daerah
2. Pengaturan pengelolaan keuangan daerah adalah melekat dan menjadi satu dengan pengaturan pemerintahan daerah;
3. Pengelolaan keuangan daerah harus mengacu pada paket UU keuangan negara
Disamping itu, penyelenggaraan fungsi Pemerintahan Daerah akan terlaksana secara optimal apabila penyelenggaraan urusan pemerintah diikuti dengan pemberian sumber-sumber dana yang cukup kepada Daerah, dimana besarnya sesuai dan selaras dengan pembagian kewenangan antara Pemerintah dan Pemerintah Daerah. Untuk itu, pengelolaan keuangan daerah harus disesuaikan dengan hak dan kewajiban daerah yang dapat dinilai dengan uang, dan atau segala sesuatu baik berupa uang maupun barang yang dapat dijadikan milik daerah berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.
Dari konsep tersebut, Daerah diberikan hak untuk mendapatkan sumber keuangan yang antara lain berupa kepastian tersedianya pembiayaan dari Pemerintah sesuai dengan urusan pemerintah yang diserahkan, kewenangan memungut dan mendayagunakan pajak dan retribusi daerah dan hak untuk mendapatkan bagi hasil dari sumber-sumber daya nasional yang berada di daerah, hak untuk mengelola kekayaan Daerah dan mendapatkan sumber-sumber pendapatan lain yang sah.
Di sisi lain, kewajiban daerah diwujudkan dalam bentuk penyediaan pelayanan umum, pengembangan sumber daya produktif, perlindungan masyarakat, pelestarian nilai-nilai sosio-kultural, pengembangan kehidupan demokrasi, keadilan dan pemerataan, kontribusi pembangunan nasional, pelestarian lingkungan hidup, penerapan dan penegakan peraturan perundang-undangan.
Untuk melaksanakan hak dan kewajiban tersebut dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah diperlukan pengaturan tentang pengelolaan keuangan daerah dalam suatu undang-undang yang mengatur pemerintahan daerah. Dengan undang-undang tersebut, Pemerintah melaksanakan desentralisasi yang bertujuan meningkatkan pelayanan publik, pemerataan, keadilan, dan kesejahteraan masyarakat, sekaligus mengembangkan demokrasi, dalam suatu sistem pengelolaan keuangan daerah yang akuntabel dan transparan. Hal ini dilakukan dengan cara membagi kewenangan yang jelas antar tingkatan pemerintahan, yaitu Pemerintah, Provinsi, dan Kabupaten/Kota, dengan menerapkan prinsip “uang mengikuti fungsi” (money follow functions).
Sejalan dengan hal tersebut, diperlukan pengaturan perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah agar daerah mendapatkan sumber pembiayaan yang sepadan dengan kebutuhan dan kapasitas fiskalnya dalam memberikan layanan publik. Sistem hubungan keuangan yang baik akan dapat dipakai sebagai instrumen untuk mengoreksi ketimpangan fiskal antar pemerintah pusat dan daerah serta antar daerah, sehingga kemakmuran masyarakat secara relatif dapat dicapai pada waktu yang bersamaan. Oleh karena itu, hubungan keuangan antara Pemerintah dan Daerah yang berimbang, adil, dan serasi menjadi kunci pokok keberhasilan pelaksanaan otonomi daerah karena Daerah memerlukan kepastian sumber-sumber keuangan guna membiayai belanja Daerah. Untuk itu diperlukan pengaturan tentang hubungan antara pemerintah pusat dan daerah serta antar daerah, terutama yang menyangkut pembagian hasil atas sumber daya alam, buatan dan manusia, maupun atas hasil kegiatan perekonomian lainnya guna memfasilitasi pelaksanaan otonomi daerah dan sekaligus memperkuat keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Oleh karena itu, disamping Daerah mendapat dana yang cukup dalam membiayai fungsi daerah, Daerah juga diberikan hak untuk mengelola keuangannya dengan cara menyusun Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Dalam hal ini, desain APBD yang tepat adalah menyusun sistem perencanaan, penyusunan APBD, pelaksanaan tata usaha keuangan daerah, serta penyusunan perhitungan APBD yang dapat mengakomodasi pelaksanaan hak dan kewajiban daerah, dengan cara menerapkan sistem anggaran berbasis kinerja dengan pola pertanggung jawaban yang transparan dan akuntabel. Kewajiban Pemerintah adalah memberikan fasilitasi kepada daerah agar pengelolaan keuangan daerah lebih akuntabel dan transparan.
Dalam mengelola keuangan daerah, Kepala Daerah harus bertanggungjawab atas pengelolaan keuangan daerah sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan daerah, dimana kekuasaan tersebut semata-mata digunakan untuk mencapai tujuan bernegara, yaitu menciptakan masyarakat yang adil dan makmur, khususnya masyarakat di Daerah masing-masing. Dalam hal ini, Kepala Daerah bertindak sebagai Pemegang Kekuasaan Pengelolaan Keuangan Daerah, yang dalam melaksanakan tugasnya menguasakan kewenangannya kepada Pejabat Pengelola Keuangan Daerah, Pejabat Pengguna Anggaran dan Pejabat Bendahara Umum Daerah. Pelimpahan tersebut dilakukan untuk memenuhi konsep pemisahan fungsi-fungsi otorisatur, ordonatur dan komptabel, sehingga dapat tercipta laporan pertanggungjawaban yang dapat dipercaya, dihasilkan dari data yang akurat, sederhana, relevan, dan konsisten.
Dari uraian diatas, pengaturan pemerintahan daerah dan pengaturan hubungan keuangan pusat dan daerah mempunyai hubungan yang erat, karena masing-masing pengaturan bersifat komplementer. Hal ini akan terwujud apabila pola pembagian kewenangan antar tingkatan daerah yang jelas, sehingga “Siapa Melakukan Apa” akan mudah diidentifikasi. Disamping itu, ketersediaan dana yang cukup akan menjadi faktor penunjang utama berjalannya fungsi pemerintah daerah, terutama dalam memberikan layanan kepada masyarakat.

4. KEWENANGAN FISKAL: BUKAN KEWENANGAN ABSOLUT PEMERINTAH PUSAT
Pada prinsipnya, kewenangan pada dasarnya dibagi menjadi 2 (dua), yaitu kewenangan yang bersifat Absolut dan kewenangan yang bersifat Konkuren. Kewenangan absolut adalah kewenangan yang tidak didesentralisasikan kepada Daerah. Dalam hal ini, Pasal 10 UU 32/2004 menetapkan 6 (enam) kewenangan absolut, yaitu politik luar negeri, pertahanan, kemanan, yustisi, fiskal nasional dan moneter, dan agama, serta bagian tertentu urusan pemerintahan lainnya. Kewenangan konkuren adalah kewenangan dibidang tertentu yang dilaksanakan secara bersama oleh setiap strata pemerintahan, tergantung tingkatan kepentingan masyarakatnya. Dalam hal ini, kewenangan yang ada di Daerah adalah hanya kewenangan yang konkuren saja, tidak ada kewenangan absolut dimiliki oleh Daerah.
Setelah diteliti secara mendalam, kewenangan di bidang fiskal ternyata kurang tepat kalau diklasifikasikan ke dalam kewenangan absolut. Dalam kaitan ini, kewenangan fiskal yang dimaksud adalah hanya kewenangan fiskal nasional yang diatur dalam UU 32/2004, karena secara eksplisit pemerintah mengakui adanya desentralisasi fiskal sebagaimana diatur dalam Pasal 6 UU 17/2003 sebagaimana diuraikan diatas.
Hal ini berarti bahwa kekuasaan pengelolaan keuangan negara secara penuh diserahkan kepada Gubernur, Bupati atau Walikota untuk mengelola keuangan daerah. Selain itu, kewenangan memungut Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, sebagai bagian dari urusan pemerintahan di bidang fiskal, juga telah diserahkan kepada Daerah melalui Undang-undang tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, yang pengaturan dan pelaksanaannya melalui Peraturan Daerah.

5. PASAL-PASAL PADA UU 33/2004 YANG PERLU DIRUBAH, DIHAPUS, DAN/ATAU DIPINDAHKAN KE UU LAIN
a. Pasal 2 ayat (1) yang mengamanatkan bahwa “Perimbangan keuangan antara pemerintah dan pemerintahan daerah merupakan subsistem keuangan negara sebagai konsekuensi pembagian tugas antara pemerintah dan pemerintahan daerah” diganti dengan “Perimbangan keuangan antara pemerintah dan pemerintahan daerah merupakan subsistem pemerintahan daerah sebagai bagian dari pemerintahan daerah”. Hal ini sejalan dengan Pasal 18 ayat (2) UUD 1945 dan Pasal 6 Ayat (2) huruf c dalam UU 17/2003
b. Pasal 5 ayat (2) huruf b : Dana Perimbangan diganti dengan Dana Transfer, agar sejalan dengan UU 17/2003. Dana Transfer dibagi 2 (dua) :
• Dana Perimbangan; dan
• Dana Otonomi Khusus
• Pinjaman dari Pemerintah
c. Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) dan Bea Perolehan Hak Atas Tanah dan Bangunan (BPHTB) dijadikan pajak daerah (masih dalam proses revisi)
d. Semua pengaturan tentang Pendapatan Daerah dari perspektif daerah (misalnya PAD, Lain-lain pendapatan, hasil dari BUMD, dsb.) diatur di UU pemerintahan daerah
e. Proses Pinjaman/Obligasi Daerah diatur di UU pemerintahan daerah, sedangkan pemberian pinjaman oleh Pemerintah kepada pemerintahan daerah diatur di UU perimbangan
f. Pengelolaan Keuangan daerah (Bab IX) dihapus dan dipindahkan di UU pemerintahan daerah, agar konsisten dengan prinsip manajemen.

6. PENUTUP DAN SIMPULAN
A. Penutup
Sebagai simpulan akhir, dapatlah dikemukakan hal-hal sebagai berikut:
1. Masalah pengaturan keuangan daerah adalah merupakan bagian dari pengaturan bidang pemerintahan daerah sebagaimana diamanatkan oleh Pasal 18A UUD 1945. Hal ini mengandung makna bahwa keuangan daerah menjadi salah satu instrumen untuk tetap tegaknya Negara Kesatuan Republik Indonesia.
2. Undang-undang tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah hanya berisi antara lain jenis, bentuk dan mekanisme hubungan keuangan itu sendiri; dan tidak berisi pengaturan pengelolaan uang di daerah.

*
*

KONSEP KEUANGAN DAERAH

2008-11-09T08:49:00.005+07:00

Oleh: Dr Soepomo Prodjoharjono, MSc, Akt

Nilai Dasar Otonomi Daerah dalam UUD 1945

Bila dilihat dari kacamata ilmu manajemen modern, Pembukaan UUD 1945 merupakan VISI dari Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI), karena di dalamnya, yaitu pada alinea ketiga, dimuat tjuan bernegara yang merupakan gambaran ke depan NKRI. Tujuan negara tersebut anatara lain adalah melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.
Sebagai acuan manajemen pemerintahan yang stratejik, tujuan tersebut harus dapat dicapai melalui MISI yang disusun sedemikian rupa sehingga dapat menjadi pedoman semua lini manajerial dalam mewujudkan Visi tersebut. Oleh karena itu, dari aspek manajerial, pasal-pasal dalam UUD 1945 merupakan perwujudan Misi negara yang akan dilaksanakan oleh penyelenggara negara, sehingga pasal-pasal itu merupakan dasar dalam setiap pengambilan kebijakan Pemerintah, baik yang bersifat nasional maupun daerah.
Berdasarkan tujuan bernegara yang telah diformulasikan, para pendiri Republik ini memutuskan untuk membentuk suatu negara yang berbasis Negara Kesatuan, dan melimpahkan kewenangan-kewenangan Pemerintah kepada Daerah untuk memberikan layanan publik dan melaksanakan pemerintahan umum dalam kerangka mencapai tujuan bernegara. Oleh karena itu, menurut Professor Dr. Benyamin, SH, pakar hukum tata negara dari Universitas Indonesia, bahwa dalam UUD 1945 dapat ditemui esensi nilai-nilai yang relevan dengan maksud diatas, yaitu berupa nilai unitaris dan nilai desentralisasi.
- Nilai dasar unitaris diwujudkan dalam pandangan bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) tidak mempunyai kesatuan pemerintah lain di dalam wilayah NKRI, melainkan membentuk pemerintah daerah sebagai kepanjangan tangan pemerintah pusat dalam memberikan layanan kepada publik yang tidak mungkin diberikan secara langsung oleh pemerintah pusat.
- Nilai dasar desentralisasi diwujudkan dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah dalam bentuk otonomi daerah, yaitu berupa pendesentralisasian urusan dan kewenangan Negara kepada Daerah, termasuk pemberian pendanaan yang cukup kepada Daerah. Hal ini dimaksudkan agar pemerintah daerah dapat memberikan layanan publik yang terbaik, karena pemerintah daerah jauh lebih mengetahui aspirasi dan apa yang dibutuhkan oleh masyarakat setempat
Kesimpulan dari uraian diatas adalah bahwa pemerintah daerah sebagai pemberi layanan kepada masyarakat harus diberikan dana yang cukup dari Pemerintah kepada Daerah agar dapat menjalankan fungsinya, yang mana hal ini terkait erat dengan pola pembagian wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam kerangka otonomi daerah. Inilah dasar munculnya konsep keuangan daerah dalam kerangka NKRI.

Pemerintah Daerah Sebagai Penyedia Layanan Publik

Ada dua tujuan utama yang ingin dicapai dalam kebijakan otonomi daerah, yaitu tujuan politik dan tujuan administratif. Tujuan politik akan memposisikan pemerintah daerah sebagai medium pendidikan politik bagi masyarakat di tingkat lokal yang secara agregat akan mempunyai kontribusi dalam pendidikan politik secara nasional. Di sisi lain, tujuan administratif akan memposisikan pemerintah daerah sebagai unit pemerintahan di tingkat lokal yang berfungsi untuk menyediakan pelayanan publik, yaitu bagaimana misi utama dari keberadaan pemerintah daerah dalam rangka mensejahterakan masyarakat melalui penyediaan pelayanan publik secara efektip, efisien dan ekonomis. Apapun bentuk layanan yang disediakan, pemerintah daerah harus dapat menjawab kebutuhan riil warganya, sebab bila tidak, pemerintah daerah akan kesulitan dalam memberikan akuntabilitas atas legitimasi yang telah diberikan warga kepada pemerintah daerah untuk mengatur dan mengurus masyarakat.
Tujuan utama pengaturan penyelenggaraan pemerintah daerah di Indonesia adalah agar pemerintah daerah dalam menjalankan fungsinya, yaitu penyediaan layanan publik dan fasilitator demokrasi, dapat lebih baik sehingga mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat. Untuk NKRI yang wilayahnya berupa kepulauan, UUD 1945 mengamanatkan bahwa penyelenggaraan pemerintahan daerah dilaksanakan dengan cara pemberian kewenangan penyelenggaraan urusan pemerintahan melalui kebijakan otonomi daerah. Kalau kebijakan ini dapat terlaksana dengan baik, maka kesejahteraan masyarakat akan semakin mudah dan semakin cepat terwujud, yang hasil akhirnya adalah kehidupan berdemokrasi akan lebih baik.
Menurut Professor J Stewart, Pemerintah Daerah dibentuk agar layanan publik dapat diberikan secara berkelanjutan (sustainable public services). Hal ini sejalan dengan definisi otonomi daerah pada UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah, yaitu “ …. untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat, sesuai dengan peraturan perundangan.”. Dari definisi tersebut dapatlah dijabarkan bahwa layanan masing-masing tingkatan pemerintahan haruslah sesuai dengan tingkat kepentingan masyarakat setempat. Dari konsep ini, dapatlah dimengerti bahwa lingkup pelayanan Pemerintah Daerah adalah melayani kepentingan dasar masyarakat, bukan kepentingan masyarakat secara luas.
Oleh karena itu, sejalan dengan umur manusia, menurut UNDP, kepentingan masyarakat dapat dibagi kedalam strata kehidupan manusia, yaitu usia balita atau anak-anak, usia remaja, usia dewasa, dan usia lanjut. Dalam kerangka pembagian usia demikian, setiap strata usia mempunyai prioritas kebutuhan yang berbeda-beda. Usia balita/anak-anak berkepentingan untuk dapat survive saja (kebutuhan dasar); usia remaja mementingkan perkembangan tubuh maupun daya pikirnya; usia dewasa lebih mementingkan untuk berproduksi dan berreproduksi; dan usia lanjut membutuhkan hal-hal yang bersifat paska produktivitas (meninikmati hari tua, rekreasi, dsb.). Oleh karena itu Pemerintah Daerah yang baik harus dapat menyesuaikan jenis layanan yang sesuai dengan setiap kepentingan masyarakat tadi. Adalah wajar kalau layanan dasar (pendidikan dan kesehatan), misalnya, cocok untuk kelompok sasaran usia anak-anak sampai remaja; layanan publik umum diberikan sesuai untuk usia remaja dan dewasa; dan layanan sosial lebih ditekankan untuk kelompok sasaran usia lanjut. Haruslah diingat bahwa pembagian ke jenis layanan ini hanyalah ancar-ancar saja yang harus diterjemahkan secara fleksibel.
Disamping tinjauan dari jenis layanan publik sebagaimana diuraikan diatas, kita dapat menghubungkannya dengan cakupan yang dapat diraih (catchment area) setiap tingkatan pemerintahan sebagaimana diatur dalam UUD 1945. Keperluan untuk survive dan pengembangan, misalnya, akan cocok diberikan oleh kombinasi Pemerintah Propinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota karena cakupan areanya memungkinkan untuk diberikan sebaik-baiknya kepada masyarakat. Kebutuhan manusia untuk produktivitas dan reproduksi akan lebih baik diberikan terutama oleh pemerintah nasional, yang dalam beberapa hal dilimpahkan kewenangannya kepada Pemerintah Provinsi. Namun hal ini tentu saja tergantung dari sifat dan jenisnya. Layanan kepada para pensiunan yang bersifat sosial, misalnya, akan lebih baik diberikan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota, mengingat kelompok sasarannya adalah manusia yang kurang mampu bermobilitas karena usia lanjut (di beberapa negara, layanan sosial biasa diberikan secara langsung oleh pemerintah nasional dalam bentuk tunjangan hari tua (benefit) dari Department of Social Security).
Diatas itu semua, kewajiban pemerintah pusat adalah memberikan fasilitasi kepada Pemerintah Daerah dalam menjalankan fungsi pemberian layanan publik. Bentuk dari fasilitasi pemerintah adalah pemberian pedoman, bimbingan, arahan, supervisi, dan pelatihan.

Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah

Dalam menyediakan layanan publik yang kontinyu, pemerintah daerah memerlukan kepastian sumber-sumber keuangan Daerah. Hubungan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah yang berimbang adil dan serasi menjadi kunci pokok keberhasilan suatu Daerah. Oleh karena itu, sebagai perwujudan nilai dasar konstitusi diperlukan pengaturan tentang posisi atau peran keuangan daerah terhadap keuangan negara, terutama yang menyangkut pembagian hasil atas sumber daya alam, maupun atas hasil kegiatan perekonomian lainnya yang pada intinya untuk memperlancar pelaksanaan otonomi daerah, dan pada saat yang sama memperkuat NKRI.
Disamping pemberian dana yang cukup dalam mendanai fungsi daerah dalam kerangka daerah otonom sudah semestinya diberikan pula hak untuk mengelola keuangannya. Dalam hal ini, pemerintah pusat mestinya hanya memberikan fasilitasi kepada daerah dalam mengelola keuangannya agar lebih akuntabel dan transparan, namun tanggungjawab sepenuhnya berada sepenuhnya ditangan Kepala Daerah selaku pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan daerah.
Dengan diterbitkannya UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai pengganti UU 22/1999 dan UU 33/2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah sebagai pengganti UU 25/1999, Pemerintah sebenarnya sudah melangkah kearah yang tepat dalam mencapai tujuan bernegara diatas. UU 32/2004 telah menyiratkan adanya tujuan yang ingin dicapai dalam pendesentralisasian kewenangan-kewenangan pusat, yaitu meningkatkan pelayanan publik, meningkatkan kesejahteraan masyarakat, dan sekaligus mengembangkan demokrasi. Disamping itu, UU 33/2004 juga mempunyai tujuan yang paralel, yang antara lain adalah meningkatkan efisiensi dan efektivitas pelayanan publik, mengoreksi ketimpangan fiskal baik vertikal maupun horisontal, dan menjamin adanya pelayanan publik berdasarkan standar pelayanan minimal.
Dalam UU 33/2004, tujuan utama pengaturan perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah adalah agar daerah mendapatkan sumber pembiayaan yang sepadan dengan kebutuhan dan kapasitas fiskalnya dalam memberikan layanan publik. Disamping itu, sistem perimbangan keuangan yang baik akan dapat dipakai sebagai instrumen untuk mengoreksi ketimpangan fiskal antar daerah, sehingga kemakmuran masyarakat secara relatif dapat dicapai pada waktu yang bersamaan.
Dari tujuan diatas, kiranya dapat disimpulkan bahwa sebenarnya pengaturan pemerintahan daerah dengan pengaturan perimbangan keuangan pemerintah pusat dan pemerintahan daerah tidak dapat dipisahkan satu sama lain, karena masing-masing pengaturan bersifat komplementer. Dua tujuan tersebut dapat terwujud apabila ada pola pembagian kewenangan (power sharing) antar tingkatan daerah yang jelas, sehingga “Siapa Melakukan Apa” akan mudah diidentifikasi. Disamping itu, ketersediaan dana yang cukup akan menjadi faktor penunjang utama berjalannya fungsi pemerintah daerah, karena konsep “money follow function” akan mempermudah pertanggung jawaban suatu unit kerja.

Kebijakan Desentralisasi Fiskal Menurut UU 17/2003

Satu dari 3 (tiga) paket Undang-undang di bidang keuangan negara telah diterbitkan pada tanggal 5 April 2003. UU tersebut adalah UU Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara. UU ini mengatur keuangan baik di pemerintah pusat maupun pemerintah daerah. Dalam kaitannya dengan keuangan daerah, Pasal 6 Ayat (2) huruf c. menegaskan adanya desentralisasi fiskal yang sangat fundamental, yaitu

(1) kekuasaan pengelolaan keuangan adalah sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan,
(2) dipisahkan secara total antara pengelolaan keuangan di pusat dan di daerah, dan
(3) Kekuasaan atas pengelolaan keuangan negara digunakan untuk mencapai tujuan bernegara

Hal ini dipertegas dengan yang termuat dalam Penjelasan Umum UU tersebut, kekuasaan pengelolaan keuangan negara dibagi 2 (dua): kewenangan yang bersifat umum dan kewenangan yang bersifat khusus. Yang bersifat umum meliputi penetapan Arah Kebijakan Umum dan Strategi dan Prioritas dalam pengelolaan APBN/APBD, sedangkan yang bersifat khusus meliputi keputusan/kebijakan teknis yang berkaitan dengan pengelolaan APBN, keputusan rincian APBN, dsb.
Implikasi dari ketentuan diatas adalah sbb.:
• Gubernur, Bupati dan Walikota bertanggungjawab atas pengelolaan keuangan daerah sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan daerah
• Pengaturan pengelolaan keuangan daerah adalah melekat dan menjadi satu dengan pengaturan pemerintahan daerah;
• Pengelolaan keuangan daerah harus mengacu pada paket UU keuangan negara
• UU tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemrintahan Daerah hanya berisi ketentuan di bidang dana perimbangan saja
• Kekuasaan tersebut semata-mata digunakan untuk mencapai tujuan bernegara, yaitu menciptakan masyarakat yang adil dan makmur, khususnya masyarakat di Daerah masing-masing
Agar prinsip transparansi dan akuntabilitas dapat terpenuhi, pengelolaan keuangan daerah harus disesuaikan dengan hak dan kewajiban daerah yang dapat dinilai dengan uang, dan atau segala sesuatu baik berupa uang maupun barang yang dapat dijadikan milik daerah berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.
Dari konsep tersebut, maka Daerah diberikan hak untuk mendapatkan sumber keuangan yang antara lain berupa kepastian tersedianya pembiayaan dari Pemerintah sesuai dengan urusan pemerintah yang diserahkan, kewenangan memungut dan mendayagunakan pajak dan retribusi daerah dan hak untuk mendapatkan bagi hasil dari sumber-sumber daya nasional yang berada di daerah, hak untuk mengelola kekayaan Daerah dan mendapatkan sumber-sumber pendapatan lain yang sah.
Dalam hal ini perlu diingatkan bahwa ada kekeliruan umum (common fallacy) yang menganggap bahwa pendapatan asli daerah (PAD) adalah pendapatan yang tidak boleh diatur oleh pemerintah pusat. PAD menurut UU 32/2004 adalah merupakan bagian dari pendanaan pemerintah pusat dalam kerangka perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah dalam kerangka NKRI. Maka sesuai dengan UU tersebut, Daerah diberikan hak atau kewenangan untuk memungut sumber-sumber keuangan yang ada di Daerah tersebut yang diatur dengan UU.
Di sisi lain, kewajiban daerah diwujudkan dalam bentuk penyediaan pelayanan umum, pengembangan sumber daya produktif, perlindungan masyarakat, pelestarian nilai-nilai sosio-kultural, pengembangan kehidupan demokrasi, keadilan dan pemerataan, kontribusi pembangunan nasional, pelestarian lingkungan hidup, penerapan dan penegakan peraturan perundang-undangan.
Untuk melaksanakan hak dan kewajiban tersebut dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah diperlukan pengaturan tentang pengelolaan keuangan daerah dalam suatu undang-undang yang mengatur pemerintahan daerah. Dengan undang-undang tersebut, Pemerintah melaksanakan desentralisasi yang bertujuan meningkatkan pelayanan publik, pemerataan, keadilan, dan kesejahteraan masyarakat, sekaligus mengembangkan demokrasi, dalam suatu sistem pengelolaan keuangan daerah yang akuntabel dan transparan. Hal ini dilakukan dengan cara membagi kewenangan yang jelas antar tingkatan pemerintahan, yaitu Pemerintah, Provinsi, dan Kabupaten/Kota.
Oleh karena itu, disamping Daerah mendapat dana yang cukup dalam membiayai fungsi daerah, Daerah juga diberikan hak untuk mengelola keuangannya dengan cara menyusun Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Dalam hal ini, desain APBD yang tepat adalah menyusun sistem perencanaan, penyusunan APBD, pelaksanaan tata usaha keuangan daerah, serta penyusunan perhitungan APBD yang dapat mengakomodasi pelaksanaan hak dan kewajiban daerah, dengan cara menerapkan sistem anggaran berbasis kinerja dengan pola pertanggung jawaban yang transparan dan akuntabel. Kewajiban Pemerintah adalah memberikan fasilitasi kepada daerah agar pengelolaan keuangan daerah lebih akuntabel dan transparan. Sayangnya, format APBD yang ada sekarang ini masih berbentuk anggaran tradisional, belum mencerminkan anggaran kinerja sebagaimana sistem penyusunan APBD yang telah dipraktekkan selama ini berdasarkan Kepmendagri 29/2002.
Dalam mengelola keuangan daerah, Kepala Daerah harus bertanggungjawab atas pengelolaan keuangan daerah sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan daerah, dimana kekuasaan tersebut semata-mata digunakan untuk mencapai tujuan bernegara, yaitu menciptakan masyarakat yang adil dan makmur, khususnya masyarakat di Daerah masing-masing. Dalam hal ini, Kepala Daerah bertindak sebagai Pemegang Kekuasaan Pengelolaan Keuangan Daerah, yang dalam melaksanakan tugasnya menguasakan kewenangannya kepada Pejabat Pengelola Keuangan Daerah, Pejabat Pengguna Anggaran dan Pejabat Bendahara Umum Daerah. Pelimpahan tersebut dilakukan untuk memenuhi konsep pemisahan fungsi-fungsi otorisator, ordonatur dan komptabel, sehingga dapat tercipta laporan pertanggungjawaban yang dapat dipercaya, dihasilkan dari data yang akurat, sederhana, relevan, dan konsisten.
Meskipun pola pembagian kewenangan sudah jelas dan dana tersedia dengan cukup untuk membiayai roda pemerintahan daerah, namun itu saja belum cukup. Pemerintah daerah harus memberikan pertanggungjawaban atas apa yang telah direncanakan, dianggarkan dan dilaksanakan. Pelaporan yang berdasarkan prinsip transparansi dan akuntabilitas publik harus dibuat secara rutin.

Simpulan

Hal yang telah diuraikan diatas memberikan pemahaman dan gambaran kepada kita bahwa konsep keuangan daerah harus dilihat dari kacamata sistem negara yang kita anut, yaitu Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI), yang tidak mungkin sejalan dengan sistem negara federal. Konsep keuangan daerah di Indonesia merupakan turunan dari konsep yang melekat pada UUD 1945, yaitu nilai dasar unitaris dan nilai dasar desentralisasi.
Disamping itu, antara UU 32/2004, UU 33/2004 dan UU 17/2003 sebenarnya sudah sejalan dan saling berhubungan erat. UU 32 mengatur tentang penyerahan kekuasaan pemerintahan dari Presiden kepada Kepala Daerah, dengan disertai pendanaannya yang diatur dalam UU 33/2004, sedangkan UU 17/2003 mengatur mengenai kewenangan daerah nengatur keuangan daerahnya dengan cara menyerahkan kewenangan Presiden kepada Kepala Daerah untuk mengelola keuangannya sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan.
Dengan demikian pengelolaan keuangan daerah harus ditata sedemikian rupa sehingga dapat sejalan dengan hak dan kewajiban daerah dan dipertanggungjawabkan secara transparan dan akuntabel. Kalau penataan pengelolaan keuangan daerah dapat terwujud dengan menggunakan konsep dasar diatas, visi dan misi negara kita akan segera terwujud dalam waktu yang tidak terlalu lama lagi.

Jakarta, 9 Februari 2006

FORMAT HUBUNGAN KEUANGAN PUSAT-DAERAH

2008-11-09T08:12:00.006+07:00

Oleh : Dr. Machfud Sidik, M.Sc.

1. Pendahuluan
Awal tahun 80-an, pemikiran tentang perlunya undang-undang yang mengatur tentang hubungan keuangan Pusat dan daerah (HKPD) sudah ada. Namun demikian, sebagaimana kita ketahui bersama, UU 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah (PKPD) baru bisa lahir bersamaan dengan adanya tuntutan reformasi di berbagai bidang, atau setelah berakhirnya Orde Baru. Pemikiran terhadap perlunya undang-undang yang mengatur HKPD timbul atas pengalaman selama ini khususnya berkaitan dengan siklus pengelolaan dana yang berasal dari Pusat kepada Daerah, terakhir berupa Subsidi (untuk belanja rutin daerah) dan Bantuan berupa Inpres (untuk belanja pembangunan daerah) sering kurang jelas. Paling tidak, permasalahan yang sering timbul adalah : • Aspek perencanaan, dominannya peranan Pusat dalam menetapkan prioritas pembangunan (top down) di daerah, dan kurang melibatkan stakeholders; • Aspek pelaksanaan, harus tunduk kepada berbagai arahan berupa petunjuk pelaksanaan maupun petujuk teknis dari Pusat; • Aspek pengawasan, banyaknya institusi pengawasan fungsional, seperti BPKP, Itjen Departemen, Irjenbang, Inspektorat Daerah, yang satu sama lain dapat saling tumpang tindih. Beberapa kelemahan tersebut di atas menjadi bahan untuk pokok-pokok pemikiran tentang pembaharuan di bidang HKPD. Oleh karena itu, lahirnya UU-PKPD tidak bisa lepas kaitannya dengan upaya untuk mendukung pelaksanaan otonomi daerah, efisiensi penggunaan keuangan negara, serta prinsip-prinsip good governance seperti partisipasi, transparansi, dan akuntabilitas.

2. Pengertian dan Konsep Desentralisasi
Desentralisasi merupakan sebuah alat untuk mencapai salah satu tujuan bernegara, khususnya dalam rangka memberikan pelayanan umum yang lebih baik dan menciptakan proses pengambilan keputusan publik yang lebih demokratis. Desentralisasi dapat diwujudkan dengan pelimpahan kewenangan kepada tingkat pemerintahan di bawahnya untuk melakukan pembelanjaan, kewenangan untuk memungut pajak (taxing power), terbentuknya Dewan yang dipilih oleh rakyat, Kepala Daerah yang dipilih oleh DPRD, dan adanya bantuan dalam bentuk transfer dari Pemerintah Pusat.

Desentralisasi tidaklah mudah untuk didefinisikan, karena menyangkut berbagai bentuk dan dimensi yang beragam, terutama menyangkut aspek fiskal, politik, perubahan administrasi dan sistem pemerintahan dan pembangunan sosial dan ekonomi. Secara umum, desentralisasi mencakup aspek-aspek politik (political decentralization); administratif (administrative decentralization); fiskal (fiscal decentralization); dan ekonomi (economic or market decentralization). Desentralisasi administratif merupakan pelimpahan wewenang untuk mendistribusikan kewenangan, tanggung jawab, dan sumber-sumber keuangan dalam penyediaan pelayanan umum. Pelimpahan tanggung jawab tersebut terutama menyangkut perencanaan, pendanaan, dan manajemen fungsi–fungsi pemerintahan dari Pemerintah Pusat kepada aparatnya di Daerah, tingkat pemerintahan yang lebih rendah, badan otoritas tertentu, atau perusahaan tertentu. Desentralisasi administratif pada dasarnya dapat dikelompokkan menjadi 3 bentuk, yaitu: • Dekonsentrasi (deconcentration), yaitu pelimpahan wewenang dari Pemerintah Pusat kepada pejabat di daerah yang berada dalam garis hirarkinya. • Devolusi (devolution), yaitu pelimpahan wewenang kepada tingkat pemerintahan yang lebih rendah dalam bidang keuangan atau tugas pemerintahan dan pihak Pemerintah Daerah mendapat discretion yang tidak dikontrol oleh Pemerintah Pusat. Dalam hal tertentu dimana Pemerintah Daerah belum sepenuhnya mampu melaksanakan tugasnya, Pemerintah Pusat akan memberikan supervisi secara tidak langsung atas pelaksanaan tugas tersebut. Pemerintah Daerah memiliki wilayah administratif yang jelas dan legal dan diberikan kewenangan sepenuhnya untuk melaksanakan fungsi publik, menggali sumber-sumber penerimaan serta mengatur penggunaannya. Dekonsentrasi dan devolusi dilihat dari sudut konsepsi pemikiran hirarki organisasi dikenal sebagai distributed institutional monopoly of administrative decentralization. • Pendelegasian (delegation or institutional pluralism) yaitu pelimpahan wewenang untuk tugas tertentu kepada organisasi yang berada di luar struktur birokrasi reguler yang dikontrol secara tidak langsung oleh Pemerintah Pusat. Pendelegasian wewenang ini biasanya diatur dengan ketentuan perundang-undangan. Pihak yang menerima wewenang mempunyai keleluasaan (discretion) dalam penyelenggaraan pendelegasian tersebut, walaupun wewenang terakhir tetap pada pihak pemberi wewenang (sovereign-authority). Desentralisasi fiskal, merupakan komponen utama dari desentralisasi. Apabila Pemerintah Daerah melaksanakan fungsinya secara efektif dan mendapat kebebasan dalam pengambilan keputusan pengeluaran di sektor publik, maka mereka harus mendapat dukungan sumber-sumber keuangan yang memadai baik yang berasal dari Pendapatan Asli Daerah (PAD), Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak, Pinjaman, maupun Subsidi/Bantuan dari Pemerintah Pusat. Pelaksanaan desentralisasi fiskal akan berjalan dengan baik kalau didukung faktor-faktor berikut:
- Pemerintah Pusat yang mampu melakukan pengawasan dan enforcement;

- SDM yang kuat pada Pemda guna menggantikan peran Pemerintah Pusat;
- Keseimbangan dan kejelasan dalam pembagian tanggung jawab dan
- kewenangan dalam melakukan pungutan pajak dan retribusi daerah.

Belanja Pusat

3. Hubungan Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah
Dalam era otonomi daerah ini, bentuk hubungan keuangan Pemerintah Pusat dan daerah terdiri dari dari: o Desentralisasi; o Dekonsentrasi dan tugas pembantuan; dan o Pinjaman daerah.

3.1. Desentralisasi Fiskal
Implikasi langsung dari kewenangan/fungsi yang diserahkan kepada Daerah adalah kebutuhan dana yang cukup besar. Untuk itu, perlu diatur perimbangan keuangan (hubungan keuangan) antara Pusat dan Daerah yang dimaksudkan untuk membiayai tugas yang menjadi tanggungjawabnya. Dari sisi keuangan Negara, kebijaksanaan pelaksanaan desentralisasi fiskal telah membawa konsekuensi kepada perubahan peta pengelolaan fiskal yang cukup mendasar. Perubahan dimaksud ditandai dengan makin tingginya transfer dana dari APBN ke daerah. Pada tahun anggaran 2000 (dengan periode 9 bulan), transfer berjumlah Rp34 trilyun dari total belanja Rp197 trilyun. Dengan kata lain, sekitar sekitar 17% belanja Pemerintah Pusat ditransfer untuk dikelola oleh Pemerintah Daerah. Jumlah itu meningkat tajam baik dalam nominal maupun persentase. Pada tahun anggaran 2002 ini, transfer dalam bentuk dana perimbangan direncanakan Rp 98 trilyun, atau sekitar 29% dari total belanja APBN.

Selain dalam bentuk Dana Perimbangan,Tahun Anggaran 2002 kepada daerah juga diberikan Dana Otonomi Khusus dan Dana Penyeimbang sebesar Rp3.4 trilyun. Dana Otonomi Khusus sebesar Rp1.4 trilyun dialokasikan kepada Propinsi Papua dalam rangka pelaksanaan otonomi khusus dan Dana Penyeimbang sebesar Rp2 trilyun dialokasikan kepada Daerah untuk menambah perolehan DAU TA 2002 khususnya bagi daerah yang DAU-nya mengalami penurunan dari TA 2001. Peningkatan yang cukup signifikan pada transfer dana ke Daerah melalui Dana Perimbangan telah menyebabkan berkurangnya porsi dana yang dikelola Pemerintah Pusat, sebaliknya porsi dana yang menjadi tanggung jawab Daerah melalui APBD meningkat tajam. Perubahan peta pengelolaan fiskal ini juga disertai fleksibilitas yang cukup tinggi, atau bahkan diskresi penuh dalam pemanfaatan sumber-sumber utama pembiayaan tersebut. Kebijaksanaan perimbangan keuangan antara Pusat dan Daerah dilakukan dengan mengikuti pembagian kewenangan atau money follows function. Hal ini berarti bahwa hubungan keuangan antara Pusat dan Daerah perlu diberikan pengaturan sedemikian rupa, sehingga kebutuhan pengeluaran yang akan menjadi tanggungjawab Daerah dapat dibiayai dari sumber-sumber penerimaan yang ada. Sejalan dengan pembagian kewenangan yang disebutkan di atas maka pengaturan pembiayaan Daerah dilakukan berdasarkan azas desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Pembiayaan penyelenggaraan pemerintahan berdasarkan azas desentralisasi dilakukan atas beban APBD, pembiayaan penyelenggaraan pemerintahan dalam rangka pelaksanaan azas dekonsentrasi dilakukan atas beban APBN dan pembiayaan penyelenggaraan pemerintahan dalam rangka tugas pembantuan dibiayai atas beban anggaran tingkat pemerintahan yang menugaskan. Selanjutnya dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan kepada masyarakat berdasarkan azas desentralisasi, kepada Daerah diberikan kewenangan untuk memungut pajak/retribusi (tax assignment) dan pemberian bagi hasil penerimaan (revenue sharing) serta bantuan keuangan (grant) atau dikenal sebagai dana perimbangan sebagai sumber dana bagi APBD. Secara umum, sumber dana bagi daerah terdiri dari pendapatan asli daerah, dana perimbangan (dana bagi hasil, dana alokasi umum, dan dana alokasi khusus) dan pinjaman daerah, dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Tiga sumber pertama langsung dikelola oleh Pemerintah Daerah melalui APBD, sedangkan yang lainnya dikelola oleh Pemerintah Pusat melalui kerjasama dengan Pemerintah Daerah.

3.1.1 Pendapatan Asli Daerah
Salah satu wujud dari desentralisasi fiskal adalah pemberian sumber-sumber penerimaan bagi daerah yang dapat digali dan digunakan sendiri sesuai dengan potensinya masing-masing. Kewenangan Daerah untuk memungut pajak dan retribusi diatur dengan UU 34/2000 yang merupakan penyempurnaan dari UU Nomor 18 Tahun 1997 dan ditindaklanjuti peraturan pelaksanaan-nya dengan PP Nomor 65 Tahun 2001 tentang Pajak Daerah dan PP Nomor 66 Tahun 2001 tentang Retribusi Daerah.

Berdasarkan UU dan PP tersebut, Daerah diberikan kewenangan untuk memungut 11 jenis pajak dan 28 jenis retribusi. Penetapan jenis pajak dan retribusi didasarkan pertimbangan bahwa jenis pajak dan retribusi tersebut secara umum dipungut oleh hampir semua Daerah dan merupakan jenis pungutan yang secara teoritis dan praktis merupakan pungutan yang baik. Selain jenis pajak dan retribusi tersebut, Daerah juga diberikan kewenangan untuk memungut jenis pajak (kecuali propinsi) dan retribusi lainnya sesuai kriteria-kriteria tertentu yang ditetapkan dalam undang-undang. Ditinjau dari kontribusi pajak Daerah dan retribusi Daerah, sampai saat ini distribusi kewenangan perpajakan antara Daerah dengan Pusat terjadi ketimpangan yang relatif besar. Hal ini tercermin dalam jumlah penerimaan pajak yang dipungut Daerah hanya sekitar 3,45% dari total penerimaan pajak (pajak Pusat dan Daerah). Demikian juga distribusi pajak antar Daerah juga sangat timpang sekali dan bervariasi (ratio PAD tertinggi dengan terendah mencapai 600 kali). Peranan pajak dalam pembiayaan Daerah yang sangat rendah dan sangat bervariasi juga terjadi karena adanya perbedaan yang cukup besar dalam jumlah penduduk, keadaan geografis (berdampak pada biaya yang relatif mahal), dan kemampuan masyarakat.

3.1.2 Bagian Daerah dalam bentuk bagi hasil penerimaan (Revenue Sharing)
Untuk mengurangi ketimpangan vertikal (vertical imbalance) antara Pusat dan Daerah dilakukan sistem bagi hasil penerimaan pajak dan bukan pajak antara pusat dan daerah. Pola bagi hasil penerimaan ini dilakukan dengan persentase tertentu yang didasarkan atas daerah penghasil (by origin). Bagi hasil penerimaan negara tersebut meliputi bagi hasil Pajak Bumi dan Bangunan (PBB), Bea Perolahan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB), dan bagi hasil sumber daya alam (SDA) yang terdiri dari sektor kehutanan, pertambangan umum, minyak bumi dan gas alam, dan perikanan. Bagi hasil penerimaan tersebut kepada Daerah dengan prosentase tertentu yang diatur dalam UU Nomor 25 Tahun 1999 dan PP Nomor 104 Tahun 2000 tentang Dana Perimbangan sebagaimana telah diubah dengan PP 84 Tahun 2001. Selanjutnya berdasarkan Undang-undang PPh yang baru (UU Nomor 17 Tahun 2000), mulai TA 2001 Daerah memperoleh bagi hasil dari Pajak Penghasilan (PPh) orang pribadi (personal income tax), yaitu PPh Karyawan (Pasal 21) serta PPh Pasal 25/29 Orang Pribadi. Ditetapkannya PPh Perorangan sebagai objek bagi hasil dimaksudkan sebagai kompensasi dan penyelaras bagi Daerah-daerah yang tidak memiliki SDA tetapi memberikan kontribusi yang besar bagi penerimaan negara (APBN). Pola sistem bagi hasil tersebut akan menimbulkan ketimpangan horizontal (horizontal imbalance) antara daerah penghasil dan non penghasil. Hal ini disebabkan hanya beberapa daerah di Indonesia yang memiliki potensi SDA secara signifikan, seperti minyak bumi dan gas alam (migas), pertambangan, dan kehutanan. Demikian pula halnya dengan potensi penerimaan daerah dari PBB, BPHTB, dan PPh Perorangan, dimana potensi yang cukup signifikan hanya dimiliki oleh beberapa daerah saja.

Sementara itu, dengan berkembangnya keinginan beberapa Daerah untuk mendapatkan bagi hasil dari penerimaan pusat lainnya diluar yang sudah dibagihasilkan sesuai dengan UU Nomor 25 Tahun 1999, sebenarnya terdapat opsi/alternatif lain yang lebih baik dilihat dari sudut akuntabilitas Pemerintah Daerah. Opsi tersebut adalah “piggy backing” atau opsen atau penetapan tambahan atas pajak Pusat yang besar tarif penetapan tambahannya ditentukan oleh Pemerintah Daerah sendiri dan hasilnya juga diterima oleh Daerah yang bersangkutan. Opsen tersebut misalnya dapat diberlakukan atas Pajak Penghasilan (PPh) Orang Pribadi.

3.1.3 Dana Alokasi Umum
Untuk mengurangi ketimpangan dalam kebutuhan pembiayaan dan penguasaan pajak antara Pusat dan Daerah telah diatasi dengan adanya perimbangan keuangan antara Pusat dan Daerah (dengan kebijakan bagi hasil dan DAU minimal sebesar 25% dari Penerimaan Dalam Negeri). Dengan perimbangan tersebut, khususnya dari DAU akan memberikan kepastian bagi Daerah dalam memperoleh sumber-sumber pembiayaan untuk membiayai kebutuhan pengeluaran yang menjadi tanggungjawabnya. Sesuai dengan UU Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah bahwa kebutuhan DAU oleh suatu Daerah (Propinsi, Kabupaten, dan Kota) ditentukan dengan menggunakan pendekatan konsep Fiscal Gap, dimana kebutuhan DAU suatu Daerah ditentukan oleh kebutuhan Daerah (fiscal needs) dan potensi Daerah (fiscal capacity). Dengan pengertian lain, DAU digunakan untuk menutup celah/gap yang terjadi karena kebutuhan Daerah melebihi dari potensi penerimaan Daerah yang ada. Berdasarkan konsep fiscal gap tersebut, distribusi DAU kepada daerah-daerah yang memiliki kemampuan relatif besar akan lebih kecil dan sebaliknya daerah-daerah yang mempunyai kemampuan keuangan relatif kecil akan memperoleh DAU yang relatif besar. Dengan konsep ini beberapa daerah, khususnya daerah yang kaya sumber daya alam dapat memperoleh DAU yang negatif. Variabel-variabel kebutuhan Daerah dan potensi ekonomi Daerah. Kebutuhan Daerah paling sedikit dicerminkan dari variabel jumlah penduduk, luas wilayah, keadaan geografi, dan tingkat pendapatan masyarakat dengan memperhatikan kelompok masyarakat miskin. Sementara potensi ekonomi Daerah dicerminkan dengan potensi penerimaan Daerah seperti potensi industri, potensi SDA, potensi SDM, dan PDRB. Untuk menghindari kemungkinan penurunan kemampuan Daerah dalam membiayai beban pengeluaran yang sudah menjadi tanggung jawabnya, maka perhitungan DAU disamping menggunakan formula fiscal gap juga menggunakan Faktor Penyeimbang. Dalam formula dan perhitungan DAU TA 2001 (berdasarkan PP Nomor 104/2000) telah dialokasikan DAU TA 2001 kepada masing-masing Daerah baik Propinsi maupun Kabupaten/Kota sesuai dengan Keppres Nomor 181 Tahun 2000. Formulasi dan perhitungan DAU TA 2001 dianggap mengandung banyak kelemahan terutama menyangkut keadilan antar Daerah. Hal ini dapat dimaklumi mengingat proses tersebut merupakan proses awal/tahun pertama dalam pelaksanaan desentralisasi fiskal.

Dalam rangka perhitungan DAU untuk TA 2002 dan tahun-tahun selanjutnya sudah ada komitmen bersama antara Pemerintah dan Panitia Anggaran DPR-RI untuk mengkaji ulang sekaligus mereformulasi DAU TA 2002, agar dihasilkan perhitungan dan distribusi DAU TA 2002 yang lebih baik dan mencerminkan rasa keadilan antar Daerah. Formula DAU TA 2002 merupakan rekomendasi kepada Pemerintah dari Tim Independen yang terdiri dari 4 (empat) universitas terkemuka yang selama ini terlibat dalam kajian dibidang keuangan Daerah (UI, UGM, UNAND, dan UNHAS). Formula DAU tersebut telah disetujui oleh DPOD dan telah ditetapkan dengan PP Nomor 84 Tahun 2001 tentang Perubahan Atas PP Nomor 104 Tahun 2000 tentang Dana Perimbangan. Dalam perhitungan DAU TA 2002 (Rp69,1 triliun) terdapat beberapa daerah baik Propinsi maupun Kabupaten/Kota yang mengalami penurunan dibandingkan dengan DAU TA 2001. Hal ini cukup logis mengingat formula DAU yang baru dianggap lebih baik dan dapat mengoreksi hasil perhitungan DAU TA 2001 khususnya daerah-daerah yang diuntungkan dalam perhitungan tersebut. Sesuai dengan pembahasan perhitungan DAU TA 2002 dengan Panitia Anggaran DPR RI telah disepakati bahwa hasil akhir perhitungan DAU TA 2002 menggunakan formula DAU sebagaimana dimaksud di atas dengan dilakukan beberapa penyesuaian dengan tujuan tidak ada Daerah yang menerima DAU TA 2002 lebih kecil dari DAU TA 2001 ditambah Dana Kontinjensi 2001 bagi Daerah yang menerima. Untuk tujuan tersebut telah ada tambahan dana untuk DAU (bukan dari plafon) yang disebut dengan Dana Penyeimbang sebesar Rp2.054,72 miliar yang perhitungannya bersamaan dengan perhitungan DAU berdasarkan formula pemerintah. Keberadaan Dana Penyeimbang juga dimaksudkan untuk menambah penerimaan DAU Propinsi, dimana dengan 10% dari total DAU secara nasional untuk penerimaan DAU Propinsi dirasa masih kurang dibandingkan dengan kebutuhan DAU seluruh Propinsi. Dalam TA 2002, penerimaan DAU seluruh Propinsi sebesar Rp6,91 triliun, sementara penerimaan DAU TA 2001 ditambah Dana Kontinjensi untuk Propinsi sebesar Rp7,47 triliun. Alokasi DAU TA 2002 untuk Propinsi dan Kabupaten/Kota telah ditetapkan dengan Keputusan Presiden Nomor 131 Tahun 2001 tentang Dana Alokasi Umum Daerah Provinsi dan Daerah Kabupaten/Kota Tahun Anggaran 2002 tertanggal 31 Desember. Selanjutnya pada tanggal yang sama telah pula ditetapkan Keputusan Menteri Keuangan Nomor 685/KMK.07/2001 tentang Penetapan Rincian Dana Penyeimbang Tahun Anggaran 2002 Kepada Daerah Propinsi dan Daerah Kabupaten/Kota.

3.1.4 Dana Alokasi Khusus
Pada hakikatnya pengertian Dana Alokasi Khusus (DAK) adalah dana yang berasal dari APBN, yang dialokasikan kepada Daerah untuk membantu membiayai kebutuhan khusus. Alokasi DAK ditentukan dengan memperhatikan tersedianya dana dalam APBN. Sesuai dengan UU 25/1999, yang dimaksud dengan kebutuhan khusus adalah (i) kebutuhan yang tidak dapat diperkirakan dengan menggunakan rumus alokasi umum, dalam pengertian kebutuhan yang tidak sama dengan kebutuhan Daerah lain, misalnya: kebutuhan di kawasan transmigrasi, kebutuhan beberapa jenis investasi/

prasarana baru, pembangunan jalan di kawasan terpencil, saluran irigasi primer, dan saluran drainase primer; dan (ii) kebutuhan yang merupakan komitmen/prioritas nasional. Konsep DAK di Indonesia mencakup alokasi dana untuk kegiatan penghijauan dan reboisasi yang sumber pembiayaannya ditetapkan sebesar 40% dari penerimaan Dana Reboisasi (DR) dalam APBN yang diberikan kepada Daerah penghasil. Pengalokasian DAK-DR tersebut dimaksudkan untuk melibatkan Pemerintah Daerah penghasil DR dalam kegiatan penghijauan dan reboisasi kawasan hutan di daerahnya, sebagai salah satu kegiatan yang menjadi prioritas nasional. Pedoman Umum Pengelolaan DAK-DR untuk Penyelenggaraan Rehabilitasi Hutan dan Lahan Tahun 2001 diatur dalam Surat Edaran Bersama Departemen Keuangan, Departemen Kehutanan, Departemen Dalam Negeri dan Otonomi Daerah, dan Bappenas Nomor : SE-59/A/2001, Nomor: SE-720/MENHUT-II/2001, Nomor : 2035/D.IV/05/2001, dan Nomor : SE-522.4/947/5/BANGDA. Untuk DAK TA 2001 hanya dialokasikan dari Dana Reboisasi yang berasal dari 40% penerimaan Dana Reboisasi dan diberikan kepada Daerah Penghasil. Berdasarkan penyesuaian APBN TA 2001, alokasi DAK-Dana Reboisasi (DAK-DR) semula sebesar Rp900,6 miliar dan menjadi Rp700,6 yang pengalokasiannya berdasarkan SK Menteri Keuangan No.491/KMK.02/2001 tanggal 6 September 2001. Propinsi yang tidak mendapatkan alokasi DAK-DR TA 2001 adalah Daerah bukan penghasil yang meliputi propinsi-propinsi yang ada di Pulau Jawa, Propinsi Lampung, Propinsi Bali, dan Propinsi Nusa Tenggara Timur. Atas dasar Keputusan Menteri Keuangan tersebut dan penetapan alokasi oleh Gubernur kepada Daerah serta Rencana Definitif yang disampaikan Gubernur, Dirjen Anggaran telah menerbitkan Daftar Alokasi DAK-DR (DA-DAK-DR) yang berlaku sebagai SKO untuk Kabupaten/Kota dalam wilayah 21 Propinsi penghasil. Sesuai dengan APBN TA 2002 DAK-DR ditetapkan sebesar Rp817,3 miliar. Untuk itu akan dilakukan koordinasi lebih lanjut dengan pihak Departemen Kehutanan agar segera menyusun Daftar Alokasi DAK-DR TA 2002 untuk Daerah penghasil.

3.2. Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan
Selain dana perimbangan sebagai konsekuensi langsung dari kebijakan desentralisasi, bentuk lain hubungan keuangan Pemerintah Pusat dan daerah adalah dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Jika dana perimbangan bisa diartikan sebagai “block grant” atau transfer dari Pemerintah Pusat ke Pemerintah Daerah dimana penggunaannya sepenuhnya diserahkan ke Pemerintah Daerah, bentuk hubungan yang terakhir ini masih didominsasi oleh Pemerintah Pusat. Dalam hubungan dekonsentrasi dan tugas pembantuan, Pemerintah Pusat ikut campur tangan langsung atas penggunaannya. Hubungan ini bisa dikatakan semacam “joint venture” antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah. Bentuk “joint venture” itu secara umum sama antara dekonsentrasi dan tugas pembantuan, perbedaannya adalah pada rekan kerja Pemerintah Pusat.

3.2.1 Dekonsentrasi
Dekonsentrasi merupakan pelimpahan wewenang Pemerintah Pusat kepada Gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat di propinsi. Dalam pelaksanaanya, instansi yang melaksanakan adalah dinas propinsi sebagai perangkat Pemerintah Daerah Propinsi. Latar belakang adanya dekon ini karena ada kegiatan-kegiatan yang menjadi wewenang Pemerintah Pusat yang harus dilakukan di daerah. Otonomi daerah “mengharuskan” Pemerintah Pusat menyerahkan tugas-tugas kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta kewenangan bidang lain seperti diatur dalam pasal 7 ayat 2 UU 22/1999. Karena Pemerintah Pusat sudah tidak mempunyai instansi vertikal di daerah maka wewenang melaksanakan kegiatan tersebut dilimpahkan ke daerah. Sesuai dengan pengertiannya, karena wewenang tersebut sebenarnya merupakan wewenang Pemerintah Pusat, maka pendanaan atas pelaksanaan wewenang tersebut merupakan tanggungjawab Pemerintah Pusat dan dengan sendirinya bersumber dari APBN. Sebagai konsekuensinya, jika dikemudian hari kegiatan menghasilkan pendapatan maka pendapatan itu menjadi hak Pemerintah Pusat dan dipertanggungjawabkan melalui APBN. Penugasan Pemerintah Pusat yang dilimpahkan melalui dekonsentrasi antara lain fasilitasi kerja sama dan penyelesaian perselisihan antar Daerah dalam wilayah kerjanya, penciptaan dan pemeliharaan ketentraman dan ketertiban umum, pembinaan penyelenggaraan tugas-tugas umum Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota, dan sebagainya. Dalam perkembangannya, hingga saat ini bentuk hubungan dekonsentrasi ini belum dapat benar-benar dilaksanakan. Pemerintah Pusat melalui departemen teknis masih melakukan kewenangannya dengan apa yang disebut Unit Pelaksana Teknis/UPT yang ada di daerah. Alasan untuk “memaklumi” hal tersebut memang ada di antara dua hal ini, yaitu daerah yang masih belum siap atau ketidaksiapan departemen teknis untuk menyerahkan wewenang itu.

3.2.2Tugas Pembantuan
Walaupun terpisah, bisa dikatakan bahwa bentuk hubungan tugas pembantuan mirip dengan dekonsentrasi, hanya yang menjadi sasaran Pemerintah Pusat ini adalah Pemerintah Daerah dan Desa serta sifatnya bukan pelimpahan kewenangan tapi penugasan. Disamping itu, pihak yang memberikan tugas pembantuan tidak terbatas dari Pemerintah Pusat tapi bisa berasal dari tingkatan pemerintah di atasnya seperti dari Pemerintah Propinsi ke Kabupaten atau Kabupaten ke Desa. Dalam hal kewenangan yang dilaksanakan oleh Pemda/Desa berasal dari Pemerintah Pusat, maka dana yang digunakan untuk membiayai kegiatan dimaksud berasal dari APBN. Sebagai akibatnya, bilamana ada pendapatan yang berasal dari kegiatan tersebut, maka pendapatan itu juga harus mengalir ke Pemerintah Pusat. Seperti halnya dengan dekonsentrasi, pelaksanaan tugas pembantuan hingga saat ini belum berjalan sesuai dengan amanat PP 106/2000.

3.3. Pinjaman Daerah
Bentuk hubungan yang terakhir ini berbeda dengan dua bentuk di atas dalam hal sumber pembiayaannya. Untuk membiayai kebutuhan Daerah berkaitan dengan penyediaan prasarana yang dapat menghasilkan (pengeluaran modal), Daerah dapat melakukan pinjaman baik dari dalam negeri (Pemerintah Pusat dan Lembaga Keuangan) maupun dari luar negeri dengan persetujuan dan melalui Pusat. Sumber pinjaman bisa berasal dari sumber di luar keuangan negara, yaitu jika pinjaman berasal dari lembaga swasta atau masyarakat langsung. Penggunaan : ?? Pinjaman jangka panjang digunakan membiayai pembangunan prasarana yang akan menjadi aset Daerah. Selain memberikan manfaat bagi pelayanan umum, diharapkan aset itu juga dapat menghasilkan penerimaan untuk pembayaran pinjaman. ?? Pinjaman jangka pendek, hanya dapat dilakukan dalam rangka pengelolaan kas Daerah yang sifatnya hanya untuk membantu likuiditas. Kebijakan Pemerintah terhadap pinjaman luar negeri (penerusan pinjaman) dalam kerangka desentralisasi fiskal saat ini merupakan permasalahan yang mendesak dan perlu segera diselesaikan, mengingat hal-hal berikut : ?? Sebagian besar perjanjian pinjaman luar negeri untuk Pemerintah Daerah telah ditandatangani, namun belum dapat disalurkan karena mekanisme-nya belum diatur secara jelas; ?? Sebagian proyek-proyek pinjaman sedang berjalan (on-going); ?? Mekanisme untuk repayment/disbursement terhadap pokok pinjaman, bunga dan resiko terhadap perubahan nilai kurs (foreign ex-change risk) belum diatur secara rinci; ?? Jaminan terhadap pinjaman daerah masih belum jelas; ?? Akuntabilitas terhadap pemanfaatan pinjaman daerah belum jelas. Guna penyelesaian permasalahan on-lending, Pemerintah segera mengantisipasi dengan mengambil langkah-langkah penyelesaian berikut: ?? Merumuskan kebijakan Pemerintah terhadap pinjaman luar negeri dalam kerangka desentralisasi fiskal; dan ?? Menyusun “mapping” kapasitas Daerah untuk melakukan pinjaman. Berkenaan dengan hal-hal tersebut di atas, Ditjen Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, bersama Ditjen Anggaran dan Ditjen Lembaga Keuangan sedang melakukan pembahasan dengan instansi-instansi terkait guna merumuskan kebijakan mengenai on-lending, dan menyampaikan konsep kebijakan tersebut kepada Menteri Keuangan untuk mendapat penetapan.

4. Pengelolaan Keuangan Daerah
Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah merupakan satu kesatuan yang tak dapat dipisahkan dalam upaya penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan masyarakat. Misi utama dari UU 22/1999 dan UU 25/1999 bukan sekedar keinginan untuk melimpahkan kewenangan dan pembiayaan dari Pemerintah Pusat ke Pemerintah Daerah, tetapi yang lebih penting adalah keinginan untuk meningkatkan efisiensi dan efektifitas pengelolaan sumber daya keuangan daerah dalam rangka meningkatkan kesejahteraan dan pelayanan kepada masyarakat. Semangat desentralisasi, demokratisasi, transparansi, dan akuntabilitas harus acuan dalam proses penyelenggaraan pemerintahan pada umumnya dan proses pengelolaan keuangan Pemerintah Daerah pada khususnya. Sebagai penjabaran dari UU 25/1999 dalam bidang pengelolaan keuangan daerah, pemerintah mengeluarkan PP 105/2000 yang antara lain menjelaskan:
?? APBD merupakan dasar pengelolaan keuangan Daerah dalam tahun anggaran tertentu yang berisi sumber pendapatan dan penggunaan dana Pemda;
?? Struktur APBD disusun dengan pendekatan kinerja, yang memuat sasaran yang diharapkan menurut fungsi belanja, standar pelayanan yang diharapkan dan perkiraan biaya satuan komponen kegiatan yang bersangkutan, bagian pendapatan APBD yang membiayai belanja administrasi umum, belanja operasi dan pemeliharaan, dan belanja modal/ pembangunan;
?? Kepala Daerah menyusun laporan pertanggungjawaban Keuangan Daerah yang terdiri atas Laporan Perhitungan APBD, Nota Perhitungan APBD, Laporan Aliran Kas, dan Neraca Daerah. Untuk memudahkan derah melaksanakan amanat PP 105/2000 dimaksud, saat ini sedang dilakukan penyusunan pedoman pengelolaan keuangan daerah. Pedoman-pedoman tersebut meliputi : ?? Standar Akuntansi Pemerintah (untuk Pusat dan Daerah), saat ini sedang disiapkan perangkat hukum kelembagaannya yaitu Dewan Standar Akuntansi Sektor Publik, yang anggotanya terdiri dari Departemen Keuangan, Departemen Dalam Negeri, Pemda, Perguruan Tinggi, dan IAI. ?? Sistem Akuntansi Pemerintah Daerah (SAPD), draft awalnya sudah ada dan sudah dapat diakses di situs internet : www.djpkpd.go.id\. SAPD dimaksud disusun bersama oleh Departemen Keuangan (Ditjen PKPD sebagai Ketua Tim, BAKUN, BINTEK), BPKP, Depdagri dan Otda, serta para pakar lainnya. Tim dibentuk dengan Surat Keputusan Menteri Keuangan Nomor : 355/KMK.07/2001 tentang Tim Evaluasi dan Pemantapan Pelaksanaan Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah tanggal 5 Juni 2001. Salah satu Pokjanya yaitu Pokja Evaluasi Pembiayaan dan Informasi Keuangan Daerah bertugas untuk menyusun SAPD dimaksud. Draft SAPD yang disusun berbasis double entry (untuk menggantikan sistem single entry yang selama ini digunakan oleh Pemda), bentuk APBD I-account dan berbasis kinerja, . terdiri dari : pedoman penyusunan laporan pertanggungjawaban keuangan, kebijakan umum, pos-pos neraca, pos-pos perhitungan anggaran dan prosedur akuntansi. Dalam kaitan pembentukan neraca, dipandang cukup mendesak untuk melakukan pembukuan pelaksanaan anggaran dengan model double entry, ?? SAPD ini juga akan dikembangkan dalam bentuk aplikasi komputer yang akan dilakukan bersama BINTEK Keuangan. Pengembangan aplikasi ini dimaksudkan untuk memberikan akses terhadap sistem informasi keuangan daerah (SIKD) yang diharapkan menjadi sarana untuk mengintegrasikan seluruh data keuangan pemerintah daerah beserta data pendukungnya.

5. Pemikiran ke Depan tentang Pelaksanaan Desentralisasi Fiskal Meskipun perimbangan keuangan antara Pusat dan Daerah telah disempurnakan sejalan dengan paradigma baru yang berkembang dewasa ini (UU Nomor 25 Tahun 1999) dan mengingat Indonesia tergolong negara dalam usia yang relatif muda, kita harus banyak belajar dari sukses dan kegagalan negara-negara lain khususnya negara maju. Oleh karena itu sistem disentralisasi fiskal yang baru, masih memerlukan peninjauan secara teratur untuk menjamin kepekaannya terhadap perubahan-perubahan baik yang menyangkut aspek sosial, politik, ketatanegaraan, ekonomi dalam negeri, maupun pengaruh globalisasi politik dan ekonomi dunia. Tujuan umum pelaksanaan desentralisasi fiskal harus dapat:
(1) meningkatkan efisiensi pengalokasian sumber daya nasional maupun kegiatan Pemerintah Daerah;
(2) dapat memenuhi aspirasi dari Daerah, memperbaiki struktur fiskal, dan memobilisasi pendapatan secara regional maupun nasional;
(3) meningkatkan akuntabilitas, transparansi, dan partisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan di tingkat Daerah;
(4) memperbaiki keseimbangan fiskal antar Daerah dan memastikan adanya pelayanan masyarakat yang berkualitas di setiap Daerah;
(5) menciptakan kesejahteraan sosial bagi masyarakat. Dalam pelaksanaan desentralisasi fiskal diperlukan keberadaan Pemerintah Pusat yang kapabel dalam melakukan pengawasan dan enforcement. Prinsip money follows function harus dilaksanakan secara konsisten dan secara eksplisit tertuang didalam pasal-pasal baik pada revisi UU Nomor 22 Tahun 1999 maupun revisi UU Nomor 25 Tahun 1999. Hal ini untuk menghindari terjadinya transfer sumber keuangan yang sudah dikuasai oleh Daerah tetapi tidak diikuti oleh tugas desentralisasi yang menjadi tanggung jawab Daerah (seperti yang diungkapkan oleh Roy Bahl, 2001 “Fix the Assigment of Expenditure, then Assign Revenues in amount that will Correspond to the Expenditure Needs”) Desentralisasi fiskal harus mempertimbangkan kebijakan fiskal khususnya untuk mendukung kebijakan makro ekonomi antara lain yang berkaitan dengan

fiscal sustainability dan tetap memberikan ruang bagi Pemerintah Pusat untuk mengadakan koreksi atas ketimpangan antar Daerah, sehingga taxing power yang diberikan kepada Daerah tetap tidak terlalu besar . Dengan gambaran consolidated revenues (APBD Kabupaten/Kota + Provinsi + Penerimaan Dalam Negeri dalam APBN), porsi PAD hanya sebesar 5,30% tergolong sangat sentralistis (sebagai perbandingan masing-masing untuk Developing Countries, Transition Countries, dan OECD Countries rata-rata sebesar 9,27%, 16,59%, dan 19,13%. Untuk itu perlu dicarikan upaya untuk meningkatkan taxing power Daerah antara lain melalui penyerahan beberapa pajak Pusat kepada Daerah, penyerahan sebagian PNBP kepada Daerah dan lain-lain kebijakan Sharing Tax atau Piggy Backing System. Kebijakan ini sekaligus untuk menghilangkan upaya Daerah untuk menggali sumber-sumber PAD yang berdampak distortif terhadap perekonomian.

Terdapat keseimbangan antara akuntabilitas dan kewenangan dalam melakukan pungutan pajak dan retribusi Daerah (taxing power), sehingga penyimpangan penggunaan anggaran Daerah terutama yang berupa transfer dari Pusat dapat diperkecil atau bahkan ditiadakan. Pemerintah Pusat harus tetap mempertahankan komitmennya terhadap pelaksanaan desentralisasi dengan mematuhi perundang-undangan yang berlaku, sehingga kegiatan-kegiatan dalam rangka desentralisasi sepenuhnya kewenangan diberikan kepada Daerah. Bantuan Pemerintah Pusat yang berbentuk general grants (DAU) maupun revenue sharing (bagi hasil) diarahkan untuk (i) penciptaan keseimbangan fiskal baik vertikal maupun horizontal; (ii) menumbuhkan insentif dan/atau adanya kendali bagi Pemerintah Daerah dalam melaksanakan segala fungsi/ kewenangan yang menjadi tanggung jawabnya dengan baik. Sementara untuk specific grants (DAK) diarahkan kepada pemberian insentif kepada Pemerintah Daerah untuk turut mensukseskan program-program nasional yang bersifat prioritas. Konsep perhitungan DAU harus mengacu pada konsep Fiscal Gap (Kebutuhan Daerah – Kapasitas Daerah), dimana kebutuhan Daerah diukur dengan pendekatan pengukuran Standar Pelayanan Minimal (SPM) dan Standar Analisa Belanja (SAB) masing-masing Daerah.

6. Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah Dalam Perspektif Balanced Scorecard
Balance Scorecard (BSC) adalah sistem manajemen (bukan hanya sebuah sistem pengukuran) yang dapat membantu organisasi untuk menjelaskan visi dan strategi mereka dan menerapkannya dalam kegiatan operasinya. BSC memberikan umpan balik, baik dari sisi proses kegiatan internal maupun hasil-hasil dari luar, dalam rangka perbaikan kinerja dan hasil suatu organisasi secara terus menerus. Ketika diimplementasikan, BSC mentransformasikan perencanaan strategis dari hanya sekedar wacana akademis menjadi sesuatu yang membumi. BSC pun dapat dipergunakan di dalam pemerintahan. Karena dengan BSC pimpinan pemerintahan dapat mengetahui apa harapan rakyat dan apa kebutuhan pegawai pemerintah untuk memenuhi harapan rakyat itu. Ada beberapa keuntungan bagi pemerintahan apabila menggunakan BSC, diantaranya:
• BSC menempatkan seluruh organisasi dalam proses pembelajaran;
• Keputusan penganggaran yang lebih rasional;
• Memfasilitasi perbaikan kinerja;
• Memperbaiki komunikasi kepada stakeholders;
• Memberikan data untuk acuan (benchmark).

Sedangkan Robert S.Kaplan dan David P.Norton dalam bukunya Balanced Scorecard Translating Strategy Into Action membahas konsep BSC dengan lebih menekankan pada perspektif bisnis (private). Namun dalam perkembangannya, konsep BSC sudah mulai diadopsi dalam sektor publik. BSC digunakan sebagai suatu alat manajemen untuk mencapai tujuan yang berbasis pada perencanaan stratejik, yang menekankan pada pencapaian tujuan yang berbasis pada visi dan misi. Penjabaran visi dan misi dalam suatu rencana stratejik dilakukan dalam empat persprektif yang meliputi keuangan, pelanggan, proses bisnis internal, serta pembelajaran dan pertumbuhan,

Bagan 1. Bagan 1 : FOUR PERPECTIVES OF THE BALANCED SCORECARD CUSTOMERS FINANCIAL STRATEGYINTERNAL BUSINESSPROCESSES LEARNING & GROWTH Penerapan BSC pada sektor publik dimaksudkan untuk pemberdayaan institusi, pengambilan keputusan penganggaran yang lebih rasional, peningkatan kinerja, meningkatkan komunikasi kepada pihak-pihak berkepentingan (stakeholders), dan penyediaan data untuk benchmarking. Pada dasarnya, pengembangan BSC baik pada sektor swasta maupun publik dimaksudkan untuk memberikan peningkatan kepuasan untuk para pelanggan. Perbedaannya dapat dilihat dari tujuan maupun pihak-pihak yang berkepentingan. Penerapan BSC untuk sektor bisnis dimaksudkan untuk meningkatkan persaingan (competitiveness), sedangkan untuk sektor publik lebih menekankan pada nilai misi dan pencapaian (mission value and effectiveness). Dari aspek keuangan, untuk sektor bisnis akan mengutamakan keuntungan, pertumbuhan dan pangsa pasar, sedangan pada sektor publik dimaksudkan untuk pengukuran produktivitas dan tingkat efisiensi. Demikian juga halnya dengan pihak-pihak yang berkepentingan, sektor bisnis akan lebih mengutamakan para pemegang saham, pembeli, dan manajemen, sedangkan untuk sektor publik akan meliputi para pembayar pajak, pengguna jasa (recipients), dan legislatif. Secara ringkas, perbedaan dan persamaan pandang BSC pada sektor bisnis dan publik dapat dilihat pada
Bagan 2 berikut.
Bagan 2 : COMPARING PRIVATE & PUBLIC SECTOR ORGANIZATION FEATURE PRIVATE SECTOR PUBLIC SECTOR General Strategic Goals Competitiveness Mission Value, Effectiveness Financial Goals Profit, Growth, Market Share Productivity, Effisiency, Value Stakeholders Stockholders, Buyers, Managers Taxpayers, Recipients, Legislators Desire Outcome Customer Satisfaction Customer Satisfaction Secara umum, penerapan konsep BSC dalam organisasi publik dapat dilakukan mulai dari proses pembelajaran dibidang keahlian, pengetahuan, data, maupun masyarakat. Proses pembelajaran ini akan mempengaruhi proses internal organisasi. Proses internal akan mewarnai mutu pelayanan yang diberikan kepada masyarakat maupun para wakil rakyat, mempengaruhi nilai dan manfaat, serta mempengaruhi keuangan dan biaya sosial, dan secara keseluruhan akan bermuara pada misi organisasi yang telah ditetapkan terlebih dahulu. Secara diagram, dapat dijelaskan pada
Bagan 3. Bagan 3: PUBLIC SECTOR BALANCED SCORECARD INTERNAL MISSION
FINANCIAL AND SOCIAL COST CUSTOMERS AND CONSTITUENTS VALUE AND BENEFITLEARNING: SKILLS, KNOWLEDGE, DATA, PEOPLE - 16
Dalam melaksanakan fungsi organisasi, sektor swasta pada umumnya selalu dihadapkan pada pesaing bisnis, kecuali dalam bentuk monopoli. Tapi bentuk monopoli di sektor swasta sudah sulit ditemukan, kecuali ada perlindungan tertentu dari pihak pemerintah. Lain halnya dengan pelayanan sektor publik. Pemberian pelayanan publik pada dasarnya tidak berhadapan dengan pesaing bisnis atau bersifat monopoli. Namun sebagai konsekwensi logis dari pemberian pelayanan tersebut adalah perbedaan proses pengambilan keputusan yang sangat berbeda antara privat dan publik. Pengambilan keputusan sektor publik harus melalui tahapan tertentu yang relaif lebih panjang jika dibandingkan dengan sektor privat atau komersial. Mengingat pendanaan yang digunakan sektor publik bersumber dari masyarakat, maka pertanggungjawabannya juga harus diberikan kepada masyarakat melalui legislatif. Kemudian dalam proses internalpun, harus melalui tahapan-tahapan tertentu (birokrasi) sesuai dengan jenjang organisasi yang tersedia. Untuk menjelaskan perbedaan hubungan antara pelanggan dengan perusahaan komersial dan pemerintah dapat dilihat Bagan 4 dan Bagan 5 berikut.
Bagan 4 : COMMERCIAL CUSTOMER RELATIONSHIPS CUSTOMERCompetitors Products,ServicesFunds SUPPLIER - 17
Bagan 5: GOVERNMENT CUSTOMER RELATIONSHIPS sCITIZEN REPRESENTATIVESAGENCYDEPARTMENT (No Competitors)Grants, Products,ServicesCostsBudgetsAppropriations TaxesSUPPLIERS SUPPORT ACTIVITIESRecipientMISSION ACTIVITIES Secara konsepsional, kebijakan Pemerintah di bidang hubungan keuangan Pusat dan Daerah akan mengacu pada berbagai konsep pembaruan untuk mewujudkan clean and good governance. Salah satunya akan dapat dikembangkan konsep BSC. Konsep BSC yang meskipun tidak 100% tapi secara filosofis dapat dianalogkan, seperti halnya dengan perencanaan stratejik yang telah menjadi acuan dalam perencanaan pemerintah baik di tingkat Pusat mapun Daerah. Secara formal hal ini sudah diatur dalam Inpres 7 Tahun 1999 tentang Pedoman Penyusunan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah. Sama halnya dengan tujuan BSC, yaitu untuk meningkatkan kinerja organisasi, Inpres 7/1999 mengamanatkan agar setiap pengalokasian atau pengeluaran anggaran pemerintah harus didasarkan pada pencapaian tujuan sesuai dengan visi dan misi setiap unit organisasi yang telah ditetapkan terlebih dahulu. Ukuran kinerja didasarkan pada pencapaian output, outcome, benefit, dan impact. Di bidang hubungan keuangan Pusat dan Daerah, khususnya berkaitan dengan kebijakan perimbangan keuangan pusat dan daerah telah ditetapkan berbagai tujuan stratejik yang meliputi pemerataan kemapuan keuangan antar daerah (horizontal equity) maupun pemerataan antar tingkat pemerintahan (vertical equity). Untuk mencapai tujuan tersebut telah ditetapkan suatu rumus yang transparan, pasti, dan adil, sehingga setiap daerah yang akan menerima dana alokasi umum dari Pusat akan dapat mengetahui secara pasti bari segi jumlah dan waktu maupun cara memperoleh angka atau jumlah DAU dimaksud. Tentunya, kebijakan dimaksud bukan hanya menekankan pada aspek pencapaian hasil, hal yang tidak kalah penting juga dengan menekankan pada aspek
- 18
partisipatif dan aspiratif dalam proses perumusan. Artinya, dalam proses perumusan kebijakan DAU tidak lagi semata-mata hanya melibatkan unsur pemerintah tetapi sudah melibatkan para stakeholders, termasuk perguruan tinggi, pemerintah daerah sebagai penerima dana perimbangan, dan legislatif. Pendekatan yang telah ditetapkan khususya sejak otonomi daerah dijalankan diharapkan akan dapat memuaskan seluruh pihak khususnya Pemda sebagai penerima DAU. Tentunya pemberian DAU dimaksud bukanlah menjadi tujuan akhir, akan tetapi yang lebih penting lagi adalah bagaimana dana tersebut dialokasikan untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat dan pada akhirnya dapat menyejahterakan kehidupan masyarakat secara umum. Perlu kita pahami bersama, bahwa untuk mencapai tujuan tersebut bukanlah sesuatu hal yang mudah dan dapat dicapai dalam waktu singkat. Masih diperlukan waktu dan pemikiran yang lebih komprehensif secara berkesinambungan. Untuk ini keterlibatan berbagai pihak baik secara langsung maupun tidak langsung dalam pengembangan kebijakan Pemerintah di bidang hubungan keuangan Pusat dan Daerah masih tetap dibutuhkan. Bangsa kita masih memerlukan proses learning and growth sebagaimana digambarkan dalam Bagan 6 berikut.
Bagan 6 : BALANCED SCORECARD CAUSE-EFFECT HYPOTHESIS Financial
4. Increased customer satis- faction will lead to better financial results Customer
3. Improved work processes will lead to increased consumer satisfaction. Internal Process
2. Skilled, empowered employees will improve the ways they work.
1. Knowledge and skill of emplo- Learning & Growth yees is foundation for all inova- tion and improvements. Beberapa pertanyaan pokok yang perlu dijawab dalam menjabarkan misi organisasi menjadi strategi dalam empat perspektif BSC dapat dijabarkan berikut ini.
- 19
1) Misi : ?? Apa misi organisasi ? ?? Jasa pelayanan dan program apa saja yang dipersyaratkan dan dibutuhkan ? 2) Pelanggan dan Pihak Berkepentingan : ?? Bagaimana organisasi mencipta nilai ? ?? Manfaat apa saja yang dibutuhkan untuk penyediaan jasa tersebut ? 3) Karyawan dan Kapasitas Organisasi : ?? Bagaimana kita merubah dan mengembangkan kemampuan ? 4) Proses Bisnis Internal : ?? Untuk memuaskan para pembayar pajak, wakil rakyat dan pihak berkepentingan lainnya, proses bisnis mana yang harus ditonjolkan ? 5) Finansial : ?? Untuk kehati-hatian pengelolaan sumber daya publik, bagaimana cara mengalokasikan dana dan mengontrol belanja ? Pertanyaan-pertanyaan tersebut di atas akan menjadi dasar untuk menetapkan strategi untuk mencapai misi. Untuk memudahkan pemahaman secara visual, dapat dilihat
Bagan 7 berikut. Bagan 7 : KEY QUESTIONS INTERNAL BUSINESS PROCESS FINANCIAL EMPLOYEES & ORGANIZATION CAPACITY CUSTOMER & STAKEHOLDERS STRATEGYHow do we create value? What benefits do we need to provide?
How will we sustain our ability to change and improve? To prudently manage public resources, how should we allocate funds and control costs?
MISSION What is our mission? What services and programs are required and need to be provided? - 20
To satisfy taxpayers, elected officials, regulators, and other stakeholders, at what business proceses must we excel?
Untuk dapat menerapkan BSC dengan sukses, langkah-langkah yang perlu ditempuh adalah sebagai berikut : ?? Melaksanakan evaluasi terhadap organisasi; ?? Menjelaskan tema strategis atau daerah fokus; ?? Menetapkan tujuan; ?? Menggambarkan peta strategi; ?? Menjelaskan pengukuran kinerja; ?? Mengembangkan inisiatif; ?? Visualisasi dan komunikasi kinerja; ?? Terjun ke dunia bisnis; ?? Evaluasi dan penyesuaian kinerja.
7. Penutup Dari uraian di atas dapat dikemukan beberapa hal sebagai berikut : ?? Sejalan dengan tuntutan reformasi dan demokratisasi di segala bidang, kebijakan pemerintah di bidang hubungan keuangan pusat daerah juga mengalami reformasi, dan secara bertahap akan terus disempurnakan sesuai dengan perkembangan zaman. Arah reformasi hubungan keuangan Pusat dan Daerah adalah untuk meningkatkan kinerja pengelolaan keuangan negara dan daerah serta meningkatkan akuntabilitas publik. Reformasi dimaksud meliputi pengaturan dana perimbangan, pajak dan retribusi daerah, pinjaman daerah, serta pengelolaan keuangan daerah. ?? Meskipun perimbangan keuangan antara Pusat dan Daerah telah disempurnakan sejalan dengan paradigma baru yang berkembang dewasa ini,masih perlu peninjauan secara teratur untuk menjamin kepekaannya terhadap perubahan-perubahan baik yang menyangkut aspek sosial, politik, ketatanegaraan, ekonomi dalam negeri, maupun pengaruh globalisasi politik dan ekonomi dunia. ?? Untuk memudahkan daerah melaksanakan amanat PP 105/2000, saat ini telah tersedia draft Sistem Akuntansi Pemerintah Daerah (SAPD). SAPD ini akan segera diujicoba di beberapa daerah pilot, yang dimaksudkan untuk pemberdayaan daerah sekaligus untuk penyempurnaannya. ?? Konsep balanced scorecard (BSC) yang secara substansial dimaksudkan untuk meningkatkan kinerja pelayanan konsumen (masyarakat), sangat relevan diadopsi dalam pengembangan manajemen keuangan daerah ke depan. Secara konsepsional BSC sudah sejalan dengan arah kebijakan pengelolaan keuangan daerah saat ini, yaitu dalam rangka mencapai kinerja pemerintahan yang baik, APBD harus disusun dengan anggaran kinerja. Penyusunan APBD harus dilakukan untuk mencapai output, outcome, benefit, dan impact, sesuai dengan visi dan misi yang telah ditetapkan.
- 21
?? Mengingat kondisi aparatur Pemda saat ini, Pemerintah Pusat perlu menyiapkan bantuan berupa asistensi menyangkut konsep pengelolaan keuangan daerah yang baru. Oleh karena itu, aparat Pusat perlu terlebih dahulu diberdayakan selanjutnya menjadi fasilitator atau enabler kepada aparatur daerah. Untuk mengembangkan konsep pengelolaan keuangan daerah dimaksud perlu tersedia sumber daya yang tidak sedikit baik secara finansial, maupun SDM. - 22

Daftar Bacaan

Averson, Paul and Howard Rohm, Rolling it All Together : A Balanced Scorecard Approach. Balanced Scorecard Institute.

Bahl, Roy, W., 1999. Implementation Rules For Fiscal Decentralization. Published of the World Bank, New York.

Bahl, Roy, 1999. Intergovermental Transfer In Developing And Transition Countries : Principles And Practice, Draft, January 19,1999.

Bird, Richard, M., and Smart, Michael, 2001. Intergovernmental Fiscal Transfers : Some Lessons from International Experience, International Tax Program, Rotman School of Management, University of Toronto, Toronto, Canada.

Burki, Shahid Javed, Perry, Guillermo, Dillinger, William, at al, 1999, Beyond the Center Decentralizing the State, The World Bank, Washington, D.C.

Ebel, Robert, and Yilmaz, Serdar (World Bank Institute), 1999, Intergovernmental Relations: Issues in Public Policy, The World Bank.

Hyman, David N., 1993. Public Finance: A Contemporary Application of Theory to Policy, Fourth Edition, Irwin, Boston.

Kaplan, Robert S. dan David P. Norton, Menerapkan Strategi menjadi Aksi : Balanced Scorecard. Penerbit Erlangga, 2000

Litvack, Jennie, Ahmad, Jundid, and Bird, Richard, 1998. Decentralization in Developing Country. The World Bank, Washington, DC.

Litvack, Jennie, Seddon, Jessica, at al, 1998, Decentralization Briefing Notes, The World Bank, Washington, D.C.

Musgrave, Richard A. and Musgrave, Peggy A. 1989. Public Finance in Theory and Practice. Fifth Edition, McGraw-Hill Inc, New York etc.

Mulyadi, Balanced Scorecard. Penerbit Salemba Empat, 2001

Shah, Anwar, 1994a. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economics. World Bank Policy Research Series 23. Washington, DC : The World Bank June.

Sidik, Machfud, 2001. Studi Empiris Desentralisasi Fiskal : Prinsip, Pelaksanaan Di Berbagai Negara serta Evaluasi Pelaksanaan Penyerahan P3D (Personil, Peralatan, Pembiayaan Dan Dokumentasi) Sebagai Konsekuensi Kebijakan Pemerintah, Sidang Pleno ISEI Ke-X, pada 13-14 April 2001, Batam.

Ter-Minassian, Teresa, 1997. Fiscal Federalism In Theory and Practice, International Monetary Fund, Washington.

Tunggal, Amin Widjaja, Memahami Konsep Balanced Scorecard.

Harvarindo, 2002 – 23 The World Bank, 2000. Entering the 21st Century, World Bank Development Report 1999/2000, The World Bank, Washington D.C.

UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah UU nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah

PP Nomor 104 Tahun 2000 tentang Dana Perimbangan PP Nomor 105 Tahun 2000 tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah

PP Nomor 106 Tahun 2000 tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Dalam Pelaksanaan Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan

PP Nomor 107 Tahun 2000 tentang Pinjaman Daerah PP Nomor 11 Tahun 2001 tentang Informasi Keuangan Daerah

Ministry Of Finance, 2001, White Paper: Fiscal Decentralization A Ministry Of Finance Policy Agenda.

Departemen Keuangan RI, 2001, Usulan Formulasi Dana Alokasi Umum Tahun 2002, Jakarta, Indonesia.

Sistem Akuntansi Pemerintah Daerah, Laporan Tim Evaluasi Dan Percepatan Pelaksanaan Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, Pokja IV KMK : 355/KMK.07/2001, Jakarta, 2001.

Tim Pengembangan Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Balance Scorecard Penerapannya Pada Organisasi Sektor Publik.