09 November 2008

KONSEP KEUANGAN DAERAH

Oleh: Dr Soepomo Prodjoharjono, MSc, Akt

Nilai Dasar Otonomi Daerah dalam UUD 1945

Bila dilihat dari kacamata ilmu manajemen modern, Pembukaan UUD 1945 merupakan VISI dari Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI), karena di dalamnya, yaitu pada alinea ketiga, dimuat tjuan bernegara yang merupakan gambaran ke depan NKRI. Tujuan negara tersebut anatara lain adalah melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.
Sebagai acuan manajemen pemerintahan yang stratejik, tujuan tersebut harus dapat dicapai melalui MISI yang disusun sedemikian rupa sehingga dapat menjadi pedoman semua lini manajerial dalam mewujudkan Visi tersebut. Oleh karena itu, dari aspek manajerial, pasal-pasal dalam UUD 1945 merupakan perwujudan Misi negara yang akan dilaksanakan oleh penyelenggara negara, sehingga pasal-pasal itu merupakan dasar dalam setiap pengambilan kebijakan Pemerintah, baik yang bersifat nasional maupun daerah.
Berdasarkan tujuan bernegara yang telah diformulasikan, para pendiri Republik ini memutuskan untuk membentuk suatu negara yang berbasis Negara Kesatuan, dan melimpahkan kewenangan-kewenangan Pemerintah kepada Daerah untuk memberikan layanan publik dan melaksanakan pemerintahan umum dalam kerangka mencapai tujuan bernegara. Oleh karena itu, menurut Professor Dr. Benyamin, SH, pakar hukum tata negara dari Universitas Indonesia, bahwa dalam UUD 1945 dapat ditemui esensi nilai-nilai yang relevan dengan maksud diatas, yaitu berupa nilai unitaris dan nilai desentralisasi.
- Nilai dasar unitaris diwujudkan dalam pandangan bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) tidak mempunyai kesatuan pemerintah lain di dalam wilayah NKRI, melainkan membentuk pemerintah daerah sebagai kepanjangan tangan pemerintah pusat dalam memberikan layanan kepada publik yang tidak mungkin diberikan secara langsung oleh pemerintah pusat.
- Nilai dasar desentralisasi diwujudkan dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah dalam bentuk otonomi daerah, yaitu berupa pendesentralisasian urusan dan kewenangan Negara kepada Daerah, termasuk pemberian pendanaan yang cukup kepada Daerah. Hal ini dimaksudkan agar pemerintah daerah dapat memberikan layanan publik yang terbaik, karena pemerintah daerah jauh lebih mengetahui aspirasi dan apa yang dibutuhkan oleh masyarakat setempat
Kesimpulan dari uraian diatas adalah bahwa pemerintah daerah sebagai pemberi layanan kepada masyarakat harus diberikan dana yang cukup dari Pemerintah kepada Daerah agar dapat menjalankan fungsinya, yang mana hal ini terkait erat dengan pola pembagian wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam kerangka otonomi daerah. Inilah dasar munculnya konsep keuangan daerah dalam kerangka NKRI.

Pemerintah Daerah Sebagai Penyedia Layanan Publik

Ada dua tujuan utama yang ingin dicapai dalam kebijakan otonomi daerah, yaitu tujuan politik dan tujuan administratif. Tujuan politik akan memposisikan pemerintah daerah sebagai medium pendidikan politik bagi masyarakat di tingkat lokal yang secara agregat akan mempunyai kontribusi dalam pendidikan politik secara nasional. Di sisi lain, tujuan administratif akan memposisikan pemerintah daerah sebagai unit pemerintahan di tingkat lokal yang berfungsi untuk menyediakan pelayanan publik, yaitu bagaimana misi utama dari keberadaan pemerintah daerah dalam rangka mensejahterakan masyarakat melalui penyediaan pelayanan publik secara efektip, efisien dan ekonomis. Apapun bentuk layanan yang disediakan, pemerintah daerah harus dapat menjawab kebutuhan riil warganya, sebab bila tidak, pemerintah daerah akan kesulitan dalam memberikan akuntabilitas atas legitimasi yang telah diberikan warga kepada pemerintah daerah untuk mengatur dan mengurus masyarakat.
Tujuan utama pengaturan penyelenggaraan pemerintah daerah di Indonesia adalah agar pemerintah daerah dalam menjalankan fungsinya, yaitu penyediaan layanan publik dan fasilitator demokrasi, dapat lebih baik sehingga mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat. Untuk NKRI yang wilayahnya berupa kepulauan, UUD 1945 mengamanatkan bahwa penyelenggaraan pemerintahan daerah dilaksanakan dengan cara pemberian kewenangan penyelenggaraan urusan pemerintahan melalui kebijakan otonomi daerah. Kalau kebijakan ini dapat terlaksana dengan baik, maka kesejahteraan masyarakat akan semakin mudah dan semakin cepat terwujud, yang hasil akhirnya adalah kehidupan berdemokrasi akan lebih baik.
Menurut Professor J Stewart, Pemerintah Daerah dibentuk agar layanan publik dapat diberikan secara berkelanjutan (sustainable public services). Hal ini sejalan dengan definisi otonomi daerah pada UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah, yaitu “ …. untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat, sesuai dengan peraturan perundangan.”. Dari definisi tersebut dapatlah dijabarkan bahwa layanan masing-masing tingkatan pemerintahan haruslah sesuai dengan tingkat kepentingan masyarakat setempat. Dari konsep ini, dapatlah dimengerti bahwa lingkup pelayanan Pemerintah Daerah adalah melayani kepentingan dasar masyarakat, bukan kepentingan masyarakat secara luas.
Oleh karena itu, sejalan dengan umur manusia, menurut UNDP, kepentingan masyarakat dapat dibagi kedalam strata kehidupan manusia, yaitu usia balita atau anak-anak, usia remaja, usia dewasa, dan usia lanjut. Dalam kerangka pembagian usia demikian, setiap strata usia mempunyai prioritas kebutuhan yang berbeda-beda. Usia balita/anak-anak berkepentingan untuk dapat survive saja (kebutuhan dasar); usia remaja mementingkan perkembangan tubuh maupun daya pikirnya; usia dewasa lebih mementingkan untuk berproduksi dan berreproduksi; dan usia lanjut membutuhkan hal-hal yang bersifat paska produktivitas (meninikmati hari tua, rekreasi, dsb.). Oleh karena itu Pemerintah Daerah yang baik harus dapat menyesuaikan jenis layanan yang sesuai dengan setiap kepentingan masyarakat tadi. Adalah wajar kalau layanan dasar (pendidikan dan kesehatan), misalnya, cocok untuk kelompok sasaran usia anak-anak sampai remaja; layanan publik umum diberikan sesuai untuk usia remaja dan dewasa; dan layanan sosial lebih ditekankan untuk kelompok sasaran usia lanjut. Haruslah diingat bahwa pembagian ke jenis layanan ini hanyalah ancar-ancar saja yang harus diterjemahkan secara fleksibel.
Disamping tinjauan dari jenis layanan publik sebagaimana diuraikan diatas, kita dapat menghubungkannya dengan cakupan yang dapat diraih (catchment area) setiap tingkatan pemerintahan sebagaimana diatur dalam UUD 1945. Keperluan untuk survive dan pengembangan, misalnya, akan cocok diberikan oleh kombinasi Pemerintah Propinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota karena cakupan areanya memungkinkan untuk diberikan sebaik-baiknya kepada masyarakat. Kebutuhan manusia untuk produktivitas dan reproduksi akan lebih baik diberikan terutama oleh pemerintah nasional, yang dalam beberapa hal dilimpahkan kewenangannya kepada Pemerintah Provinsi. Namun hal ini tentu saja tergantung dari sifat dan jenisnya. Layanan kepada para pensiunan yang bersifat sosial, misalnya, akan lebih baik diberikan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota, mengingat kelompok sasarannya adalah manusia yang kurang mampu bermobilitas karena usia lanjut (di beberapa negara, layanan sosial biasa diberikan secara langsung oleh pemerintah nasional dalam bentuk tunjangan hari tua (benefit) dari Department of Social Security).
Diatas itu semua, kewajiban pemerintah pusat adalah memberikan fasilitasi kepada Pemerintah Daerah dalam menjalankan fungsi pemberian layanan publik. Bentuk dari fasilitasi pemerintah adalah pemberian pedoman, bimbingan, arahan, supervisi, dan pelatihan.

Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah

Dalam menyediakan layanan publik yang kontinyu, pemerintah daerah memerlukan kepastian sumber-sumber keuangan Daerah. Hubungan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah yang berimbang adil dan serasi menjadi kunci pokok keberhasilan suatu Daerah. Oleh karena itu, sebagai perwujudan nilai dasar konstitusi diperlukan pengaturan tentang posisi atau peran keuangan daerah terhadap keuangan negara, terutama yang menyangkut pembagian hasil atas sumber daya alam, maupun atas hasil kegiatan perekonomian lainnya yang pada intinya untuk memperlancar pelaksanaan otonomi daerah, dan pada saat yang sama memperkuat NKRI.
Disamping pemberian dana yang cukup dalam mendanai fungsi daerah dalam kerangka daerah otonom sudah semestinya diberikan pula hak untuk mengelola keuangannya. Dalam hal ini, pemerintah pusat mestinya hanya memberikan fasilitasi kepada daerah dalam mengelola keuangannya agar lebih akuntabel dan transparan, namun tanggungjawab sepenuhnya berada sepenuhnya ditangan Kepala Daerah selaku pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan daerah.
Dengan diterbitkannya UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai pengganti UU 22/1999 dan UU 33/2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah sebagai pengganti UU 25/1999, Pemerintah sebenarnya sudah melangkah kearah yang tepat dalam mencapai tujuan bernegara diatas. UU 32/2004 telah menyiratkan adanya tujuan yang ingin dicapai dalam pendesentralisasian kewenangan-kewenangan pusat, yaitu meningkatkan pelayanan publik, meningkatkan kesejahteraan masyarakat, dan sekaligus mengembangkan demokrasi. Disamping itu, UU 33/2004 juga mempunyai tujuan yang paralel, yang antara lain adalah meningkatkan efisiensi dan efektivitas pelayanan publik, mengoreksi ketimpangan fiskal baik vertikal maupun horisontal, dan menjamin adanya pelayanan publik berdasarkan standar pelayanan minimal.
Dalam UU 33/2004, tujuan utama pengaturan perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah adalah agar daerah mendapatkan sumber pembiayaan yang sepadan dengan kebutuhan dan kapasitas fiskalnya dalam memberikan layanan publik. Disamping itu, sistem perimbangan keuangan yang baik akan dapat dipakai sebagai instrumen untuk mengoreksi ketimpangan fiskal antar daerah, sehingga kemakmuran masyarakat secara relatif dapat dicapai pada waktu yang bersamaan.
Dari tujuan diatas, kiranya dapat disimpulkan bahwa sebenarnya pengaturan pemerintahan daerah dengan pengaturan perimbangan keuangan pemerintah pusat dan pemerintahan daerah tidak dapat dipisahkan satu sama lain, karena masing-masing pengaturan bersifat komplementer. Dua tujuan tersebut dapat terwujud apabila ada pola pembagian kewenangan (power sharing) antar tingkatan daerah yang jelas, sehingga “Siapa Melakukan Apa” akan mudah diidentifikasi. Disamping itu, ketersediaan dana yang cukup akan menjadi faktor penunjang utama berjalannya fungsi pemerintah daerah, karena konsep “money follow function” akan mempermudah pertanggung jawaban suatu unit kerja.

Kebijakan Desentralisasi Fiskal Menurut UU 17/2003

Satu dari 3 (tiga) paket Undang-undang di bidang keuangan negara telah diterbitkan pada tanggal 5 April 2003. UU tersebut adalah UU Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara. UU ini mengatur keuangan baik di pemerintah pusat maupun pemerintah daerah. Dalam kaitannya dengan keuangan daerah, Pasal 6 Ayat (2) huruf c. menegaskan adanya desentralisasi fiskal yang sangat fundamental, yaitu

(1) kekuasaan pengelolaan keuangan adalah sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan,
(2) dipisahkan secara total antara pengelolaan keuangan di pusat dan di daerah, dan
(3) Kekuasaan atas pengelolaan keuangan negara digunakan untuk mencapai tujuan bernegara

Hal ini dipertegas dengan yang termuat dalam Penjelasan Umum UU tersebut, kekuasaan pengelolaan keuangan negara dibagi 2 (dua): kewenangan yang bersifat umum dan kewenangan yang bersifat khusus. Yang bersifat umum meliputi penetapan Arah Kebijakan Umum dan Strategi dan Prioritas dalam pengelolaan APBN/APBD, sedangkan yang bersifat khusus meliputi keputusan/kebijakan teknis yang berkaitan dengan pengelolaan APBN, keputusan rincian APBN, dsb.
Implikasi dari ketentuan diatas adalah sbb.:
• Gubernur, Bupati dan Walikota bertanggungjawab atas pengelolaan keuangan daerah sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan daerah
• Pengaturan pengelolaan keuangan daerah adalah melekat dan menjadi satu dengan pengaturan pemerintahan daerah;
• Pengelolaan keuangan daerah harus mengacu pada paket UU keuangan negara
• UU tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemrintahan Daerah hanya berisi ketentuan di bidang dana perimbangan saja
• Kekuasaan tersebut semata-mata digunakan untuk mencapai tujuan bernegara, yaitu menciptakan masyarakat yang adil dan makmur, khususnya masyarakat di Daerah masing-masing
Agar prinsip transparansi dan akuntabilitas dapat terpenuhi, pengelolaan keuangan daerah harus disesuaikan dengan hak dan kewajiban daerah yang dapat dinilai dengan uang, dan atau segala sesuatu baik berupa uang maupun barang yang dapat dijadikan milik daerah berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.
Dari konsep tersebut, maka Daerah diberikan hak untuk mendapatkan sumber keuangan yang antara lain berupa kepastian tersedianya pembiayaan dari Pemerintah sesuai dengan urusan pemerintah yang diserahkan, kewenangan memungut dan mendayagunakan pajak dan retribusi daerah dan hak untuk mendapatkan bagi hasil dari sumber-sumber daya nasional yang berada di daerah, hak untuk mengelola kekayaan Daerah dan mendapatkan sumber-sumber pendapatan lain yang sah.
Dalam hal ini perlu diingatkan bahwa ada kekeliruan umum (common fallacy) yang menganggap bahwa pendapatan asli daerah (PAD) adalah pendapatan yang tidak boleh diatur oleh pemerintah pusat. PAD menurut UU 32/2004 adalah merupakan bagian dari pendanaan pemerintah pusat dalam kerangka perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah dalam kerangka NKRI. Maka sesuai dengan UU tersebut, Daerah diberikan hak atau kewenangan untuk memungut sumber-sumber keuangan yang ada di Daerah tersebut yang diatur dengan UU.
Di sisi lain, kewajiban daerah diwujudkan dalam bentuk penyediaan pelayanan umum, pengembangan sumber daya produktif, perlindungan masyarakat, pelestarian nilai-nilai sosio-kultural, pengembangan kehidupan demokrasi, keadilan dan pemerataan, kontribusi pembangunan nasional, pelestarian lingkungan hidup, penerapan dan penegakan peraturan perundang-undangan.
Untuk melaksanakan hak dan kewajiban tersebut dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah diperlukan pengaturan tentang pengelolaan keuangan daerah dalam suatu undang-undang yang mengatur pemerintahan daerah. Dengan undang-undang tersebut, Pemerintah melaksanakan desentralisasi yang bertujuan meningkatkan pelayanan publik, pemerataan, keadilan, dan kesejahteraan masyarakat, sekaligus mengembangkan demokrasi, dalam suatu sistem pengelolaan keuangan daerah yang akuntabel dan transparan. Hal ini dilakukan dengan cara membagi kewenangan yang jelas antar tingkatan pemerintahan, yaitu Pemerintah, Provinsi, dan Kabupaten/Kota.
Oleh karena itu, disamping Daerah mendapat dana yang cukup dalam membiayai fungsi daerah, Daerah juga diberikan hak untuk mengelola keuangannya dengan cara menyusun Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Dalam hal ini, desain APBD yang tepat adalah menyusun sistem perencanaan, penyusunan APBD, pelaksanaan tata usaha keuangan daerah, serta penyusunan perhitungan APBD yang dapat mengakomodasi pelaksanaan hak dan kewajiban daerah, dengan cara menerapkan sistem anggaran berbasis kinerja dengan pola pertanggung jawaban yang transparan dan akuntabel. Kewajiban Pemerintah adalah memberikan fasilitasi kepada daerah agar pengelolaan keuangan daerah lebih akuntabel dan transparan. Sayangnya, format APBD yang ada sekarang ini masih berbentuk anggaran tradisional, belum mencerminkan anggaran kinerja sebagaimana sistem penyusunan APBD yang telah dipraktekkan selama ini berdasarkan Kepmendagri 29/2002.
Dalam mengelola keuangan daerah, Kepala Daerah harus bertanggungjawab atas pengelolaan keuangan daerah sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan daerah, dimana kekuasaan tersebut semata-mata digunakan untuk mencapai tujuan bernegara, yaitu menciptakan masyarakat yang adil dan makmur, khususnya masyarakat di Daerah masing-masing. Dalam hal ini, Kepala Daerah bertindak sebagai Pemegang Kekuasaan Pengelolaan Keuangan Daerah, yang dalam melaksanakan tugasnya menguasakan kewenangannya kepada Pejabat Pengelola Keuangan Daerah, Pejabat Pengguna Anggaran dan Pejabat Bendahara Umum Daerah. Pelimpahan tersebut dilakukan untuk memenuhi konsep pemisahan fungsi-fungsi otorisator, ordonatur dan komptabel, sehingga dapat tercipta laporan pertanggungjawaban yang dapat dipercaya, dihasilkan dari data yang akurat, sederhana, relevan, dan konsisten.
Meskipun pola pembagian kewenangan sudah jelas dan dana tersedia dengan cukup untuk membiayai roda pemerintahan daerah, namun itu saja belum cukup. Pemerintah daerah harus memberikan pertanggungjawaban atas apa yang telah direncanakan, dianggarkan dan dilaksanakan. Pelaporan yang berdasarkan prinsip transparansi dan akuntabilitas publik harus dibuat secara rutin.

Simpulan

Hal yang telah diuraikan diatas memberikan pemahaman dan gambaran kepada kita bahwa konsep keuangan daerah harus dilihat dari kacamata sistem negara yang kita anut, yaitu Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI), yang tidak mungkin sejalan dengan sistem negara federal. Konsep keuangan daerah di Indonesia merupakan turunan dari konsep yang melekat pada UUD 1945, yaitu nilai dasar unitaris dan nilai dasar desentralisasi.
Disamping itu, antara UU 32/2004, UU 33/2004 dan UU 17/2003 sebenarnya sudah sejalan dan saling berhubungan erat. UU 32 mengatur tentang penyerahan kekuasaan pemerintahan dari Presiden kepada Kepala Daerah, dengan disertai pendanaannya yang diatur dalam UU 33/2004, sedangkan UU 17/2003 mengatur mengenai kewenangan daerah nengatur keuangan daerahnya dengan cara menyerahkan kewenangan Presiden kepada Kepala Daerah untuk mengelola keuangannya sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan.
Dengan demikian pengelolaan keuangan daerah harus ditata sedemikian rupa sehingga dapat sejalan dengan hak dan kewajiban daerah dan dipertanggungjawabkan secara transparan dan akuntabel. Kalau penataan pengelolaan keuangan daerah dapat terwujud dengan menggunakan konsep dasar diatas, visi dan misi negara kita akan segera terwujud dalam waktu yang tidak terlalu lama lagi.

Jakarta, 9 Februari 2006

1 komentar:

  1. Terimakasih Infonya
    sangat bermanfaat..
    Perkenalkan saya mahasiswa Fakultas Ekonomi di UII Yogyakarta
    :)
    twitter : @profiluii :)

    BalasHapus

please comments on the article above as long as you like